Одной из нерешенных проблем является ценообразование на продукцию военного назначения. Сегодня оно регламентировано рядом действующих законодательных актов Российской Федерации, в том числе постановлениями Правительства РФ, а также нормативными и методическими документами по вопросам определения цен госконтрактов при размещении гособоронзаказа. Как показывает опыт, данный вопрос требует кардинальной переработки.
Ещё раз обратимся к проблеме качества выпускаемой военной продукции. Как известно, качество вооружения закладывается еще на этапе разработки требований и тактико-технических заданий на его разработку. За эти документы должны нести ответственность практически в равной степени учреждения МО и ОПК. Это способствует правильному заданию требований к перспективному вооружению с учетом технологических возможностей специализированных производств. В ходе испытаний должны подтверждаться заложенные в ГОЗ уровни качества ВВСТ.
На этапе производства задействуется система качества самих предприятий, а также институт военной приемки. При этом необходимо отметить, что инструмент военных приемок не может заменить систему контроля качества самих предприятий, которая определяется уровнем организации производства и используемыми технологиями.
Предварительный анализ показал, что при значительном росте объемов поставок число рекламаций на одно гарантийное изделие снижается. Если в 2011 и 2012 гг. одна рекламация приходилась на 10 гарантийных изделий, то в 2013-2015 гг. этот показатель снизился до уровня одна рекламация на 13-15 изделий соответственно.
Таким образом, в качестве основных причин срыва сроков поставки ВВСТ, как правило, указываются слабая организация головным исполнителем работы по кооперации, низкий уровень планирования загрузки производственных мощностей и привлечения трудовых ресурсов, прекращение производства комплектующих, утрата отдельных технологий, нарушение связей в кооперации и др. Во многом эти и многие другие причины определяются порочной практикой выбора основных исполнителей и подрядчиков ГОЗ.
Оборонный заказ в США
Обратимся к опыту выбора исполнителей оборонных заказов в США. Наиболее подробно этот материал изложен в работе «ВМС и кораблестроение». [Дайджест зарубежной прессы. Вып. 77, 2016 г. стр. 9-12].
Начиная с 1960 г., Пентагон непрерывно проводил мероприятия по совершенствованию своей громоздкой и крайне сложной системы управления приобретением (СУП) ВВТ. За этот период несколько десятков комиссий, сформированных по указаниям конгресса, президентов США, министров обороны и видов ВС, а также руководителей самостоятельных управлений МО выпустили более трех десятков фундаментальных отчетов, содержащих анализ слабых и сильных сторон системы приобретения и рекомендации по ее дальнейшему развитию. В комиссии входили ведущие специалисты по управлению разработками и закупками ВВТ военного ведомства и научного сообщества США. Американские эксперты отмечали, что выводы аналитиков этих комиссий и их предложения по совершенствованию процессов приобретения ВВТ мало отличались друг от друга.
7 января 2015 г. была опубликована утвержденная заместителем министра обороны США по разработкам, производству, закупкам, технологиям и МТО ВВТ Фрэнком Кендаллом новая инструкция DODI 5000. 02 «Функционирование системы приобретения МО». В соответствии с этим документом, анализ боевых возможностей и потребностей ВС осуществляется в рамках выходящего раз в четыре года документа «Оценка национальной обороны». В этом документе, который подписывается министром обороны, анализируется современное состояние ВС и показываются основные направления их дальнейшего развития. На его базе министерства видов ВС разрабатывают направления военного строительства и развития ВВТ с учетом своих особенностей, которые затем реализуются в соответствующих программах и проектах.
Более конкретные указания по развитию ВС формулируются в «Руководстве по военному планированию», которое также выходит за подписью министра обороны и распространяется на каждую пятилетнюю программу МО. На базе этого документа министерства видов ВС, самостоятельные управления и службы Пентагона разрабатывают «Меморандумы о целях программ», в которых подробно расписываются цели и задачи проводимых мероприятий, указываются их участники и необходимые ассигнования.
Непосредственно процесс планирования развития вооружений осуществляется также на основе положений документа «Руководство по стратегическому планированию», в котором министр обороны и председатель КНШ формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию. В соответствии с указаниями, сформулированными в этом документе, принимаются решения по финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в «Объединенное руководство по планированию», процессуально связывающее фазы планирования и программирования бюджетного процесса, а также его исполнение. Руководящие положения данного документа служат основанием для министерств видов ВС, самостоятельных управлений и служб МО при разработке «Меморандумов о целях программ». На этапе разработки бюджета, проводимого параллельно с процессом программирования, в бюджетные заявки МО включаются подробные данные по требующимся ассигнованиям.
Процесс создания ВВCТ в США регламентируется как федеральными законами, так и подзаконными актами различных ведомств, участвующих в данном процессе. Федеральные законы этого профиля входят в соответствующие разделы «Свода законов США». В них включены базовые положения, определяющие организацию и процедуры управления процессами разработок и закупок ВВТ, а также юридические нормы, регламентирующие деятельность административных органов исполнительной власти на федеральном уровне в конкретных областях приобретения товаров и услуг. Порядок заключения и используемые типы контрактов определяются соответствующими разделами «Свода федеральных правил».
На основании этих документов МО США, министерства видов ВС, а также самостоятельные управления и службы военного ведомства Америки, которым выделяются ассигнования по отдельным статьям военного бюджета и предоставлено право заключения контрактов на разработку и производство ВВТ, принимают «Дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны».
Все структуры МО, занятые в сфере разработок производства и закупок вооружений, руководствуются положениями циркуляров Административно-бюджетного управления при президенте США: A-11 «Подготовка, представление и исполнение бюджета» и А-76 «Осуществление коммерческой деятельности». Оба документа устанавливают порядок и процедуры формирования федеральными ведомствами бюджетных заявок, сроки их представления и контроль расходования выделенных ассигнований соответствующими органами. Они определяют порядок отбора подрядчиков, претендующих на выполнение контрактов. В тех случаях, когда ассигнования на предстоящие работы собственными силами того или иного ведомства превышают установленный федеральным законодательством уровень, для их проведения в обязательном порядке решается вопрос о привлечении государственных и частных фирм соответствующего профиля. Согласно положениям циркуляра А-76, выбор фирм должен проводиться на конкурсной основе.
Обязательным условием для заключения контрактов с частными подрядчиками является обеспечение ими наиболее эффективного решения стоящих задач и максимальное снижение стоимости планируемых работ. При этом должны быть созданы наилучшие условия для поддержания длительного партнерства государственных ведомств с такими компаниями.
В Министерстве обороны, в министерствах видов ВС и в самостоятельных управлениях и службах военного ведомства США действует большое число меморандумов, директив, инструкций, руководств, уставов и наставлений, регламентирующих порядок приобретения ВВТ. В их основе лежат два документа: директива МО 5000.01 «Система приобретения МО», отредактированная в ноябре 2007 г., и инструкция МО 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО», датированная декабрем 2008 г.
В военном ведомстве разработкой и изданием правил, регулирующих процессы приобретения ВВТ, занимается около 80 организаций. Общий объем нормативных документов, регламентирующих порядок разработок, производства и закупок ВВТ для МО, занимает не одну тысячу страниц. Некоторые исследователи называют цифру более 30 тыс. страниц. В них до мельчайших подробностей расписаны все детали реализации программ и проектов по созданию вооружений и порядок их финансирования. Эти документы постоянно подвергаются корректировкам, обусловленным практической необходимостью и изменением внешних условий выполнения оборонных заказов.
В Пентагоне подготовка и принятие решений по развитию средств вооруженной борьбы на фазах их жизненного цикла происходят в рамках трех взаимосвязанных организационных структур:
1) объединенной системы выработки требований к боевым возможностям ВС;
2) системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета;
3) системы приобретения МО.
Это позволяет увязать в единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в ВВТ для решения стоящих перед ними задач, разработку программ создания и закупок вооружений, а также формирование бюджетной заявки военного ведомства на очередной финансовый год.
Оценка хода выполнения работ, полученных результатов, возникающих проблем и соблюдения финансовой дисциплины по каждой программе осуществляется на контрольных рубежах (КР) принятия решений.
Несмотря на наличие отработанной организации, по мнению американских специалистов, необоснованный рост стоимости программ приобретения при действующей практике разработок и закупок вооружений неизбежен и определяется тремя факторами. Прежде всего, тем, что подрядчики, чтобы выиграть контракт, представляют Министерству обороны, заведомо заниженные цифры стоимости той или иной системы вооружений. Руководство военного ведомства выбирает самую дешевую фирму, поскольку оно хочет приобрести больше вооружения за одну и ту же сумму. А парламентарии соглашаются с выбором Пентагона, поскольку одной из их главных задач является максимальное сокращение военных расходов. И именно эта проблема должна быть решена в первую очередь. Специалисты МО обязаны более тщательно и всесторонне рассматривать предложения своих будущих подрядчиков и давать им объективные оценки по каждому этапу жизненного цикла ВВТ. При этом должна быть создана действенная система стимулирования подрядчика, которая позволит приобретать вооружения по установленным ценам и в утвержденные сроки.
При выборе компаний-разработчиков и поставщиков продукции военного назначения МО США использует различные подходы, наиболее распространенным из которых считается «Процесс оптимального выбора» BVP (Best-Value Process).
Основная цель BVP — определение оптимального соотношения между ценой, которую заказчик (МО) готов заплатить за приобретаемые товары/услуги, и их качеством. Данная цель, как правило, достигается в ходе переговоров между заказчиком и потенциальными исполнителями работ. Предварительно заказчиком проводится всесторонний анализ предложений подрядных организаций, поступивших в ответ на официально опубликованный им «Запрос на предложения» RFP (Request for Proposals). В ходе анализа рассматриваются различные аспекты деятельности подрядчика, позволяющие оценить риски увеличения стоимости конечного изделия или контракта в целом и снижения качества поставляемой продукции.
Процесс выбора подрядной организации BVP обязателен к применению перед заключением большинства контрактов за исключением случаев:
· проведения конкурсного отбора (оценивается только стоимость контракта);
· проведения фундаментальных научных исследований;
· закупок товаров/услуг, перечень которых публикуется в «Информационных сообщениях о перспективных планах закупок федеральных ведомств» ВАА (Broad Agency Announcements);
· выбора среди предприятий среднего и малого бизнеса;
· при закупках товаров и услуг по упрощенным процедурам;
· выполнения работ в рамках уже заключенных контрактов.
Принятие решения по выбору подрядной организации производится на базе специально разработанных и официально установленных оценок ряда факторов, перечень которых разрабатывается для каждого контракта отдельно в ходе составления «Плана мероприятий по выбору подрядной организации» SSP (Sоurсе Selection Plan).
В дальнейшем этот перечень включается в раздел «Оцениваемые факторы для предоставления государственного заказа» (Evaluation Eactors for Award) «Запроса на предложения» RFP. При этом указывается подход, который будет принят при выполнении оценок - достижение компромисса TSSP (Tradeoff Source Selection Process), либо получение приемлемого качества по минимальной стоимости LPTA SSP (Lowest Price Technically Ассерtаblе Source Selection Process).
В соответствии с нормативными документами МО США, оцениваемые факторы подразделяются на две основные группы:
· влияющие на стоимость контракта;
· влияющие на качество продукции или услуг (технические, позволяющие оценить предшествующую деятельность компании, определяющие уровень участия компаний среднего и малого бизнеса в реализации контракта - используются только при использовании принципа TSSP).
Выбор подрядной организации на основе достижения компромисса TSSP, как правило, осуществляется в тех случаях, когда:
· требования и условия выполнения контракта, изложенные в запросе RFP, носят комплексный характер и для их исполнения необходимо использование инновационных подходов и принятие неординарных решений;
· вопросы обеспечения безопасности (национальной, индивидуальной, коллективной и т. д.), а также боевая эффективность систем ВВТ имеют первостепенное значение.
Фактически заказчик должен найти компромиссное решение, позволяющее получить более качественный продукт/услуги, например, систему ВВТ с более высокими ТТХ. В этом случае контракт заключается не с компанией, предложившей минимальную цену, а с той, которая обосновала возможность создания системы, способной гарантированно обеспечить преимущество перед противником, хотя и за несколько более высокую стоимость.
Примерами контрактов, заключенных на основе достижения компромисса, могут служить заказы на реализацию кораблестроительных и авиастроительных программ, создание космических аппаратов, средств индивидуальной защиты на поле боя, строительство госпиталей и реабилитационных центров для раненых, предоставление сложных аналитических услуг и т.д.
При выборе подрядчика проводится анализ обоснованности цены, предложенной потенциальным исполнителем. При этом глубина проводимых оценок, а также применяемые для этого методики, варьируются от контракта к контракту и зависят в том числе от условий, при которых будет реализовываться контракт (мирное или военное время, экономическая ситуация и т. п.): от состояния рынка; наличия и масштабности конкурентной среды; этапа реализации программы приобретения и т. д.
По мнению экспертов МО США, для выполнения оценок должны привлекаться профильные специалисты, обладающие соответствующей квалификацией и опытом работы.
Оцениваются также «технические» факторы, под которыми понимаются те, которые могут оказать отрицательное воздействие на способность подрядчика успешно реализовать требования заказывающей стороны (за исключением относящихся к подгруппе «предшествующая деятельность»).
К таким факторам могут относиться:
· общие и технические подходы компании к решению стоящих перед ней задач;
· подходы по организации управленческих процессов и минимизации технических рисков;
· квалификация управленческого и инженерно-технического персонала;
· состояние производственной базы и производственных фондов и др.
Основные задачи заказчика в ходе проведения им оценки предшествующей деятельности потенциального контрагента, или основного исполнителя - определение степени соответствия и надежности компании, то есть оценка уровня соответствия требованиям заказчика в процессе исполнения подрядчиком контрактов за определенный период времени. При этом по своим основным параметрам (сложность, стоимость, тип контракта и т.д.) завершенные контракты должны быть аналогичны тому, который предполагается заключить.
Основными источниками информации о предшествующей деятельности компании являются:
· федеральная информационно-поисковая система о деятельности подрядных организаций PPIRS (Past Performance lnformational Retrieval System);
· автоматизированная база данных МО США «Система ранжирования подрядных организаций на основе оценки их деятельности» CPARS (Contractor Performance Assessment Reporting System);
· информационная система о поставщиках для федеральных ведомств FAPIIS (Federal Awardee Performance and Integrity lnformation System).
Выбор компании-подрядчика по принципу получения приемлемого качества по минимальной стоимости LPTA, как правило, производится в тех случаях, когда «требования четко определены, а риски неблагоприятного исхода реализации контракта минимальны». При использовании такого подхода все оцениваемые факторы, имеющие отношение к качеству продукции/услуг (технические и связанные с предшествующей деятельностью подрядчика), оцениваются по двум критериям - приемлемо или неприемлемо. При этом не допускается принятия каких-либо компромиссных решений.
В соответствии с федеральным законодательством в этом случае контракт заключается с компанией, предложившей минимальную среди участников тендера цену и гарантирующей, что продукция/услуги будут в точности соответствовать требованиям заказчика. Любые попытки потенциального контрагента предложить продукцию с улучшенными ТТХ автоматически определяются заказчиком как неприемлемые и, как следствие, приводят к исключению подрядчика из списка претендентов на заключение контракта.
Такой подход имеет определенные преимущества в сравнении с процессом выработки компромисса TSSP, поскольку не требует проведения технической экспертизы предложений подрядной организации, что значительно снижает сроки принятия решения по выбору контрагента, а также позволяет привлекать для выполнения необходимых оценок менее квалифицированный персонал. Последнее снижает затраты на привлечение экспертов.
До недавнего времени подход LPTA применялся для выбора поставщика, главным образом, коммерческих товаров/услуг со сложившимися на рынке достаточно стабильными ценами - приобретение горюче-смазочных материалов, канцелярских принадлежностей, строительство зданий и сооружений по типовым проектам и т.п.
Использование этого подхода для приобретения более сложных в техническом плане изделий осуществлялось в единичных случаях.
В рамках подхода LPTA, так же как и в случае TSSP, заказчик должен определить, является ли цена, предложенная потенциальным исполнителем контракта, обоснованной. Решение данной задачи облегчает возможность сопоставления рыночной цены на товары и услуги с предлагаемой ценой. При этом в случае использования подхода LPTA для выбора контрагента по поставкам более сложной в техническом отношении продукции используются те же методы, что и в процессе TSSP.
Сокращение бюджетных ассигнований по статье «Национальная оборона», которое происходит в последние годы, привело к необходимости экономии выделяемых средств и, как следствие, существенного расширения сферы применения подхода LPTA, распространив ее на приобретение более сложных в техническом плане систем ВВТ. Однако, по мнению экспертов и представителей военно-промышленного комплекса США, это может привести к негативным результатам, поскольку:
· у компаний-подрядчиков исчезнет мотивация к созданию более качественных, т. е. более эффективных в боевом отношении систем ВВТ, и разработке перспективных технологий военного назначения;
· существует вероятность снижения конкуренции среди поставщиков систем ВВТ, так как часть компаний, не найдя применения своим возможностям в военной сфере, может перепрофилировать свою деятельность. А это, по оценке независимых экспертов, чревато риском потери США глобального военного превосходства.
Одной из главных проблем СУП ВВТ США является область оценок финансовых возможностей МО по открытию программ приобретения ВВТ. Как указывается в ряде директив и распоряжений, руководители высшего звена управления процессом приобретения ВВТ США еще до открытия соответствующих программ однозначно определяют необходимые объемы их финансирования и устанавливают, будет ли МО располагать этими средствами для их реализации. Только после таких оценок могут быть приняты решения о запуске той или иной программы. При этом установленные показатели допустимых расходов МО на разработки и закупки ВВТ, получившие наименование «возможность приобретения», становятся таким же требованием к создаваемым системам оружия, как и их ТТХ.
Контроль расходов
Следующей сферой деятельности органов управления приобретением является непрерывный контроль расходов по программам. При этом основным критерием является «оптимальная цена», значение которой не должно меняться в течение всего жизненного цикла системы оружия и постоянно контролироваться соответствующими структурами СУП. Кроме того, на всех этапах разработок, производства, закупок и эксплуатации ВВТ руководители этого процесса должны постоянно искать пути сокращения расходов МО. В настоящее время 30% стоимости жизненного цикла ВВТ приходится на этап разработок и производства, а 70% – на этап эксплуатации и МТО.
Одним из важных направлений деятельности закупочных органов является обеспечение оптимального соотношения между нормами прибыли компаний ВПК и потребностями МО. Правильное использование данного инструмента может оказать существенное влияние на повышение эффективности СУП.
Заключение
В заключении следует отметить, что ОПК РФ в последние годы выходит из затяжного постперестроечного кризиса - разрабатываются и запускаются в серию новое вооружение и военная техника, растет экспорт российского оружия, совершенствуется технология производств. Однако утверждать, что ОПК полностью оправился от экономических потрясений последнего десятилетия и начал полноценно функционировать и развиваться ещё рано. Объем госзаказа, составлявший в отрасли в былые годы 100% от загрузки производства, нынче явно недостаточен, для того чтобы предприятия держались на плаву.
В целях обеспечения нормальной работы организаций ОПК, выполнения государственных программ развития этого сектора экономики, государственного оборонного заказа необходимо совершенствование законодательной базы имущественных и финансовых отношений, учет особенностей правового статуса юридических лиц в сфере ОПК.
Поскольку многие из федеральных органов управления ОПК РФ являются достаточно новыми, а некоторые из них планируется еще только создавать, можно сделать вывод, что данная сфера имеет широкое пространство для совершенствования системы государственного управления.