| Юрий Рогожин,
директор Центра радиационно-химической безопасности, собкор "Атомной стратегии" | 
| Абрам Иойрыш,
профессор института
Государства и Права РАН,
заслуженный юрист |
1 декабря 2007 года Президент РФ В.В. Путин утвердил федеральный закон 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", на основании которого федеральное агентство по атомной энергии "Росатом" было преобразовано в государственную корпорацию, сохранив своё сокращенное название За прошедшее время Росатом не смог продемонстрировать преимущества изменения своей оргформы. Не исключено, что вопрос об этом может быть в обозримом времени поднят на самом высоком уровне.
Две ипостаси Росатома
Следует отметить, что за последние два года в России кроме "Росатома" было создано ещё шесть госкорпораций. Это Внешэкономбанк, "Ростехнологии", Агентство по страхованию вкладов, "Олимпстрой", Фонд содействия реформированию ЖКХ, "Роснано".
Правовой статус государственной корпорации как некоммерческой организации определен статьёй 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции от 08.07.1999г.,23.12.2003г.), согласно которой государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная на основании специального федерального закона для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций.
Любая государственная корпорация должна создаваться специальным федеральным законом. Порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации также должен определяться отдельным законодательным актом. Это уже подчеркивает особый статус таких организаций и предопределяет их небольшое количество. Однако так называемые госкорпорации: Объединенная авиастроительная и Объединенная судостроительная ранее были созданы постановлениями правительства.
После появления первых госкорпораций, ещё до "Росатома", в прессе появился ряд статей с критическим анализом этой организационной формы управления государственным имуществом. Так в одной из заметок авторов, опубликованной в мае 2007 года на сайте ProAtom.ru, (см. [1] в Ссылках) утверждалось, что "юридическая форма государственной корпорации призвана для достижения следующих целей:
- Осуществление отдельных функций государственного управления в отдельной области экономики и промышленности;
- Минимизация вмешательства государства (т.е. бюрократического аппарата) в деятельность, финансируемую как за счет бизнеса, так и за счёт бюджета;
- Сохранение, тем не менее, функций бюджетополучателей и госзаказчиков;
- Фактически бесконтрольное распоряжение полученными бюджетными средствами;
- Назначение на ключевые посты (в наблюдательном совете, совете директоров) персон из правящей элиты не только в качестве компенсации за уменьшение госконтроля;
- Облегчение возможной приватизации."
В докладе, подготовленном в апреле с.г. Институтом национальной стратегии [2] подчеркивается, что:
"Крупными рассадниками коррупции на сегодняшний день являются государственные корпорации в форме некоммерческих организаций созданные, в основном, во второй половине 2007 – начале 2008 гг. Эти корпорации используют в своей деятельности государственное (федеральное) имущество, будучи фактически не подконтрольными и не подотчетными ни власти, ни обществу. Фактически, уже очевидно, что идея создания госкорпораций свелась к приватизации функций отраслевого управления на базе неопределенного статуса активов этих организаций. Между тем, Конституция РФ предполагает государственную собственность Федерации либо субъектов Федерации, но не юридических лиц. Системная борьба с коррупцией получит новый принципиальный импульс, если:
- будет аннулирован сам правовой статус «госкорпорации в форме некоммерческой организации» посредством внесения необходимых изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 г. №12-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
- госкорпорации в форме некоммерческих организаций будут ликвидированы; переданное им ранее имущество – возвращено в ведение федеральных министерств, ведомств либо государственных унитарных предприятий, а функции – переданы правительственным структурам.
Не случайно поэтому Президент Д.А. Медведев недавно выразил сомнение в эффективности организационной формы госкорпораций, поручив Генпрокуратуре разобраться в этом вопросе.
Возвращаясь к "Росатому", важно отметить, что это единственная госкорпорация, созданная взамен органа исполнительной власти и наделенная его полномочиями.
В статье 4 закона 317-ФЗ в качестве основной цели деятельности Корпорации было заявлено:
"Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области."
Соответствующие изменения были внесены в основополагающий закон атомного права – закон "Об использовании атомной энергии". Короче говоря, госкорпорация "Росатом" была призвана заменить орган исполнительной власти, каким было федеральное агентство по атомной энергии, на структуру с организационно-правовой формой, сомнительная эффективность которой обсуждалась выше. В самом деле, за прошедшие полтора года "Росатом" не смог продемонстрировать преимущества изменения своей оргформы. Не исключено, что вопрос об этом может быть в обозримом времени поднят на самом высоком уровне.
Возврат к прошлому как правило непродуктивен. Потому вряд ли стоит возрождать федеральное агентство по атомной энергии, либо создавать другой специальный орган исполнительной власти по использованию атомной энергии наподобие Минатома. Можно предложить компромиссное решение, когда "Росатом" сохранит функции хозяйствующего субъекта, передав функции государственного управления и контроля соответствующим госорганам. Например, учредить департамент атомной энергетики в Министерстве энергетики, департамент атомной промышленности и департамент ядерных вооружений в Министерстве промышленности и торговли. Средства на создание указанных подразделений можно взять из статей бюджета "Росатома", которые были предусмотрены на осуществление соответствующих функций.
Какую организационную форму примет преобразованный "Росатом" (госкорпорация, холдинг либо что-то другое) – это потребует дополнительных проработок. Важно, чтобы при такой реорганизации было сохранено технологическое, научно-исследовательское и кадровое единство атомной отрасли как в гражданском, так и в оборонном секторах.
Кто должен регулировать ядерную и радиационную безопасность
Федеральный закон 317-ФЗ «О государственной корпорации «Росатом» и ряд других недавно принятых правовых актов внесли принципиальные изменения в систему государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности. Среди прочего следует отметить появившуюся возможность частной (точнее, корпоративной) собственности на ядерные материалы, что актуализирует проблему обеспечения ядерной безопасности.
Отмеченные выше тенденции развития атомной энергетики и промышленности России указывают на возрастающие требования к органу государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии в связи с возрастанием объемов практических задач и принципиальными изменениями в организационно-правовой базе отрасли[3].
Между тем, часть 3 статьи 5 Закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием закона 317-ФЗ наделяет "Росатом" функциями по регулированию ядерной и радиационной безопасности. Но согласно документам МАГАТЭ регулирование ядерной и радиационной безопасности должно быть отделено от функций любых органов или организаций, занимающихся содействием использованию или использованием атомной энергии таким образом, чтобы исключалась возможность заинтересованного давления на регулирующий орган.
Кроме того, закон 317-ФЗ фактически наделяет государственную корпорацию по атомной энергии “Росатом” полномочиями и функциям по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, что свойственно государственному регулированию безопасности в этой области. В связи с этим и потребовалось внесение изменения в статью 23 Федерального закона “Об использовании атомной энергии”, посвященную государственному регулированию безопасности при использовании атомной энергии.
Принятые законодательные решения не только снижают качество регулирования безопасности, но и являет собой нарушение статьи 15 Конституции РФ, которая предусматривает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над положениями национального законодательства.
В настоящее время становится весьма актуальным воссоздание самостоятельного федерального органа государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью, подчиненного Правительству, с полным набором функций регулирования – нормативной, разрешительной и надзорной, обеспеченного адекватными людскими, финансовыми и материальными ресурсами. Назвать такой орган можно Росатомнадзором, чтобы в отличие от Госатомнадзора сосредоточить его главным образом на ядерно-опасных объектах (атомные станции, обогатительные фабрики и др.), в том числе в оборонных целях (корабли с ядерными энергетическими установками, базы технического обслуживания и утилизации атомного флота и пр).. Надзор же за использованием разнообразных и многочисленных радиоактивных источников для медицинских и технологических нужд следовало бы оставить за Ростехнадзором вместе с Федеральным Медико-Биологическим Агентством.
Кстати говоря, после аварии на Саяно-Шушенской ГЭС стала очевидной необходимость усиления надзора также за неядерными, но не менее потенциально опасными производствами и объектами. В этой связи представляется целесообразным вернуться к одной из прежних структур органов исполнительной власти, когда существовало два независимых федеральных надзора: Госгортехнадзор и Госатомнадзор. Только теперь их наверное надо переименовать в духе времени, например, в Росгортехнадзор и в Росатомнадзор.
Злополучный законопроект о радиоактивных отходах
Законопроект "Об обращении с радиоактивными отходами" начал разрабатываться ещё в 1995 году. Он неоднократно проходил через нижнюю и верхнюю палаты парламента и не единожды отклонялся Президентом РФ. Если отвлечься от привходящих деталей, то основными причинами непринятия этого варианта закона были, во-первых, прописанный в нём запрет на закачку жидких радиоактивных отходов под землю и, во-вторых, невнятное отношение к отработавшему ядерному топливу.
В прошлом году под эгидой "Росатома" был разработан новый вариант законопроекта о радиоактивных отходах, который в настоящее время находится на обсуждении в Правительстве РФ. В этом варианте законопроекта сняты препятствующие проблемы предыдущего варианта и остались за бортом проблемы обращения с отработавшим ядерным топливом. Вместе с тем были введены новые положения, которые требуют дополнительного согласования.
В целях обеспечения ядерной и радиационной безопасности нет нужды доказывать необходимость срочного введения адекватного законодательства, регулирующего обращение с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом.
Предложения по первой части
С учётом предыдущих замечаний предлагается:
1. Поручить профильным министерствам правительственное управление использованием атомной энергии в гражданских и в оборонных целях, сохранив за "Росатомом" функции единого хозяйствующего субъекта в атомной отрасли.
2. Воссоздать Госатомнадзор (может быть под названием "Росатомнадзор") как самостоятельный орган в правительстве РФ, поручив ему государственный надзор главным образом за ядерно-опасными объектами (атомными станциями, обогатительными фабриками и др.), в том числе в оборонных целях (корабли с ядерными энергетическими установками, базы технического обслуживания и утилизации атомного флота и пр.), оставив за Ростехнадзором (Росгортехнадзором) вместе с Федеральным Медико-Биологическим Агентством госнадзор за использованием разнообразных и многочисленных радиоактивных источников для медицинских и технических нужд.
3. Откорректировать закон "Об использовании атомной энергии" с учётом п.1.
4. Разработать законопроект "О государственном регулировании ядерной безопасности" с учётом п.2.
5. Ускорить формирование правовых актов, регулирующих обращение с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом.
Ссылки
1. Абрам Иойрыш, Юрий Рогожин, Ольга Супатаева, "Госкорпорации для надотехнологий". Опубликовано на сайте "Атомная стратегия"05/10/2007.
2. "Выбор России: катастрофа или революция сверху?" Доклад Института национальной стратегии. Москва, "Новая газета", 10.07.2009.
3. В.А. Сидоренко "О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности в России". Атомная стратегия, сентябрь 2008 г.
