Законодательное обеспечение ядерного оружия Российской Федерации
Дата: 16/04/2013
Тема: Нормы и право


И.А.Андрюшин, главный научный сотрудник РФЯЦ-ВНИИЭФ, д.т.н.; Г.А.Новиков, главный специалист ФГУП «АТЦ С-Пб», д.т.н., профессор;  А.К.Чернышев, заместитель научного руководителя РФЯЦ-ВНИИЭФ, д.ф.-м.н. 
           
Законодательное обеспечение ЯО является системой важнейших юридических установлений, определяющих и регулирующих нормы и правила сопровождения ядерного оружия РФ.


В эту систему входят:
·        Международные обязательства (договора и соглашения) РФ в области ядерного оружия (ЯО).
·        Федеральные законы РФ, связанные с различными аспектами осуществления деятельности в области ЯО.
·        Стратегия национальной безопасности РФ.
·        Военная доктрина РФ.
·        Указы Президента РФ.
·        Постановления Правительства РФ.
·        Стратегические планы развития ЯОК ГК «Росатом».

Эта система - обширное и многоплановое поле, из которого в статье выделены некоторые части, непосредственно влияющие на научно-техническую деятельность сопровождения ядерного арсенала России, а также отмечены некоторые проблемные вопросы, которые требуют дополнительных решений.

Особенностью законодательной системы РФ в области ЯО является отсутствие закона о ядерном оружии или его прямого эквивалента. В связи с этим особое значение имеют такие юридические установления как Стратегия национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, ФЗ «О ратификации ДВЗЯИ» и ФЗ № 317 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», который является законом о механизме реализации государственной политики РФ в области деятельности  по использованию атомной энергии, включая  оборонную составляющую.

По нашему мнению, требуется ряд уточнений в ФЗ «Об использовании атомной энергии» № 170-ФЗ, т.к. после его принятия произошел ряд фундаментальных изменений, в частности, Российская Федерация ратифицировала договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. И в связи с этим разделы статей 3 и 4 ФЗ  № 170, которые распространяют  применение этого закона на «устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях» и на виды деятельности - «разработка, производство, испытания, транспортирование, хранение, утилизация, использование ядерных зарядов в мирных целях и обращение с ними», а также другие статьи, касающиеся использования атомной энергии в оборонных целях,  должны быть сформулированы с учетом готовящегося ФЗ, который будет  регулировать  отношения при использовании атомной энергии в оборонных целях. Безусловно,  необходимо учитывать и соответствующие статьи Договора о нераспространении ЯО.

Отметим также, что в статье 1 ФЗ «Об использовании атомной энергии» указано, что «деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, не регулируется настоящим Федеральным законом», что дополнительно свидетельствует о необходимости разработки специального закона для регулирования указанной деятельности

1. О ЯДЕРНОЙ ДОКТРИНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В РФ отсутствует единый доктринальный документ, который определял бы основные цели и задачи ядерного оружия в обеспечении национальной безопасности и систематически корректировался бы в соответствии с изменением стратегической ситуации.

Отчасти роль такого документа выполняет совокупность положений Стратегии национальной безопасности РФ и Военной доктрины РФ, относящихся к ядерному оружию, а также ФЗ «О ратификации ДВЗЯИ».

ФЗ «О ратификации ДВЗЯИ» определяет основную задачу в области ядерного оружия: необходимость «поддержания боевой готовности, надежности и безопасности ядерного арсенала РФ на уровне, обеспечивающем национальную безопасность РФ» (п.1 статьи 2), и относит, тем самым, ядерное оружие к средствам обеспечения национальной безопасности.

1.1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации о ядерном оружии

Стратегия национальной безопасности РФ была утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года и определяет следующие основные аспекты, связывающие национальную безопасность и ядерное оружие.

1.                 О роли ядерного оружия для безопасности России.

Положение 32 отмечает, что «главной задачей укрепления национальной обороны в среднесрочной перспективе является переход к качественно новому облику Вооружённых Сил (ВС) с сохранением потенциала стратегических ядерных сил…». «Для этого… обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники…».

Комментарий. «Сохранение потенциала стратегических ядерных сил» - это практически единственный тезис Стратегии, связанный с ролью ЯО в обеспечении национальной безопасности. Однако Стратегия не предполагает развития потенциала стратегических ядерных сил и не определяет общие перспективы нестратегических ядерных сил.

2.                 О проблемах ядерного сдерживания на современном этапе.

Положение 96 отмечает, что «в интересах обеспечения стратегической стабильности и равноправного многостороннего взаимодействия на международной арене Россия в период реализации настоящей Стратегии предпримет все необходимые усилия на наименее затратном уровне по поддержанию паритета с США в области СНВ в условиях развертывания ими глобальной системы ПРО и реализации концепции молниеносного удара с использованием стратегических носителей в ядерном и неядерном оснащении».

Комментарий. Это положение, с одной стороны, отмечает стремление РФ  к обеспечению паритета с США в области СЯС, а с другой стороны, отмечает растущий риск для реального осуществления ядерного сдерживания, связанный с развитием средств ПРО и созданием масштабных арсеналов ВТО.

3.                 О сокращении ядерных арсеналов.

Положение 91: «Россия в отношениях с международным сообществом опирается на принципы сохранения стабильности и предсказуемости в области СНВ, придает особое значение достижению новых полноформатных двусторонних договоренностей по дальнейшему сокращению и ограничению СНВ».

Комментарий. Данное положение подтверждает стремление к развитию договорного процесса по сокращению ЯО и было практически закреплено на практике в 2010 году заключением Договора СНВ-3.

4.                 О продвижении к безъядерному миру.

В положении 90 говорится: «Формирование благоприятных условий для устойчивого развития России на долгосрочную перспективу достигается за счет обеспечения стратегической стабильности, в том числе, путем последовательного продвижения к миру, свободному от ядерного оружия, и создания условий равной безопасности для всех».

Комментарий. Стратегия фактически подтверждает, что достижение безъядерного мира рассматривается в качестве долгосрочной цели РФ. Это положение является определенным «реверансом» в сторону статьи 6 ДНЯО, который, однако, был принят в условиях огромной военной мощи обычных ВС СССР, и когда США рассматривали ядерное оружие как средство их сдерживания. В настоящее время ситуация кардинально изменилась – ядерные средства РФ являются сдерживающим фактором для системы обычных вооружений НАТО.

Не ясно, почему ядерное оружие противоречит стратегической стабильности в долгосрочной перспективе. История последних 60 лет говорит об обратном. Не ясно также, почему безъядерный мир будет стратегически стабилен? На протяжении всей безъядерной истории до 1945 года он никогда таковым не был.

В целом отмеченные положения не в полной мере отражают реальную роль ядерного оружия для обеспечения безопасности России в условиях резкой асимметрии военно-экономических потенциалов, численности и боевого оснащения ВС между РФ и основными «геополитическими «игроками» на современном этапе (см. Приложение 1).

Известное беспокойство вызывает отсутствие в Стратегии определения роли нестратегических ядерных сил для региональной безопасности и регионального сдерживания.

Определенную неудовлетворенность вызывает также следующее:

В соответствии с положением 4 «Стратегия…» определена как базовый документ по планированию развития системы национальной безопасности.

В соответствии с положением 6 система обеспечения национальной безопасности определена как «силы и средства обеспечения национальной безопасности».

К силам обеспечения национальной безопасности отнесены «ВС РФ, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена воинская и(или) правоохранительная служба, а также федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности на основе законодательства Российской Федерации».

Замечание. Хотя ГК «Росатом» принимает фактическое участие в обеспечении национальной безопасности, в Стратегии она не отнесена к «силам обеспечения…», так как не является федеральным органом исполнительной власти.

К средствам обеспечения национальной безопасности относятся «технологии, а также технические, программные… средства…, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования… или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».

Замечание. Среди «средств обеспечения…» отсутствует ядерное оружие, а также средства его производства, поскольку они не входят в технологии (технология – это способ производства), и в средства, используемые в информационных целях.

1.2. Военная доктрина Российской Федерации о ядерном оружии

Ряд вопросов о роли ядерного оружия конкретизирует и разъясняет «Военная доктрина Российской Федерации».

1. Из основных задач Вооружённых Сил.
К основным задачам Вооруженных Сил в мирное время отнесено:

·      в п.27б) «стратегическое сдерживание, в том числе предотвращение военных конфликтов»;

·      в п.27в) «поддержание состава, состояния… и подготовки стратегических ядерных сил, сил и средств, обеспечивающих их функционирование и применение, а также систем управления на уровне, гарантирующем нанесение заданного ущерба агрессору в любых условиях обстановки».

К задачам оснащения Вооруженных Сил вооружением, военной и специальной техникой отнесены:

п.41а) «комплексное оснащение (переоснащение)… стратегических ядерных сил…, а также поддержание их в состоянии, обеспечивающем их боевое применение»;

При этом нестратегические ядерные силы «выпали» из этих задач.

2. О ядерном сдерживании.

В п.16 говорится: «Ядерное оружие будет оставаться важным фактором предотвращения возникновения ядерных военных конфликтов и военных конфликтов с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны).

Российская Федерация оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само  существование государства.

3. Об основных задачах по ядерному сдерживанию.

К основным задачам Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов отнесено:

·      в п.19в) «поддержание стратегической стабильности и потенциала ядерного сдерживания на достаточном уровне»;

·      в п.19ж) «соблюдение международных договоров в области ограничения и сокращения стратегических наступательных вооружений»;

·      в п.19к) «заключение международного Договора о предотвращении размещения в космическом пространстве любых видов оружия».

При этом отмечается растущее значение  неядерных вооружений:

В п.12б) к характерным чертам современных военных конфликтов отнесено: «массированное применение систем вооружения и военной техники, основанных на новых физических принципах и сопоставимых по эффективности с ядерным оружием».

Это положение говорит о том, что развитие ОНФП и ВТО может в существенной степени, со временем, ослабить гарантии ядерного сдерживания.

4. Об основных военных угрозах.

п.10б) относит к основным военным угрозам: «нарушение функционирования  стратегических ядерных сил (РФ), систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики…».

Комментарий: Из данного перечисления, по непонятным причинам, выпало нарушение функционирования нестратегических ядерных сил.

Это положение говорит о растущем риске утраты гарантий ядерного сдерживания в условиях превентивного удара с использованием ядерных средств, средств ВТО и ОНФП.

В целом эти доктринальные документы определяют:

·             важное значение ЯО (СЯС) для безопасности РФ посредством гарантий ядерного сдерживания;

·             растущий риск для гарантий сдерживания в условиях роста возможностей ядерных и неядерных средств превентивного удара (по комплексам СЯС и объектам ядерной инфраструктуры) и развития средств ПРО;

·             процесс сокращения СЯС, как один из факторов глобальной безопасности (что является спорным).

Для решения этих проблем необходимы:

·                 повышение живучести ядерных вооружений к воздействиям ПФ ЯВ, ОНФП и ВТО;

·                 повышение качества ядерного боевого оснащения (его надежности, эффективности и безопасности) с учетом неизбежного сокращения его номенклатуры и в условиях отсутствия натурных ядерных испытаний.

2. О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО СОПРОВОЖДЕНИЮ И ПОДДЕРЖАНИЮ ЯДЕРНОГО БОЕЗАПАСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Полномочия Президента и Правительства Российской Федерации, определяемые ФЗ  «О ратификации ДВЗЯИ
»

Часть 1 статьи 3 определяет, что Президент РФ:

·   «осуществляет государственное регулирование деятельности в области обеспечения поддержания ядерного арсенала, надежности и безопасности ядерного оружия;
·   утверждает структуру государственного управления деятельностью в области ядерного оружия;
·   утверждает федеральные программы в области ядерного оружия и контроля за ядерными испытаниями».

Часть 2 статьи 3 определяет, что Правительство РФ:
· «руководит разработкой соответствующих программ по обеспечению поддержания ядерного арсенала, надежности и безопасности ядерного оружия…осуществляет гарантированное и приоритетное финансирование этих программ;
·   представляет Президенту РФ ежегодный доклад о состоянии надежности и безопасности ядерного боезапаса и возможности РФ по воспроизводству ЯБП без проведения полномасштабных ядерных испытаний».

2.2.  Определяющие положения ФЗ «О ратификации ДВЗЯИ»

1. Развитие РФЯЦ и предприятий ЯОК.

п.2 статьи 2 определяет необходимость «поддержания  федеральных ядерных центров, предприятий и организаций, входящих в ЯОК РФ, и реализации программ в области теоретических и прикладных исследований и технологических разработок в целях обеспечения необходимого научно-технического и производственного потенциала в области ЯО, экспериментально-испытательной базы, уровня квалификации ученых, конструкторов…, занятых в ЯОК РФ, а также уровня их социальной защищенности».

Это Положение определяет основополагающую роль РФЯЦ и других предприятий ЯОК РФ в решении задач по обеспечению качества ядерного оружия в условиях действия ДВЗЯИ.

2. Сохранение и развитие технологий.

п.3 статьи 2 определяет необходимость «сохранения и развития ядерных оружейных технологий на всех стадиях разработки и производства ЯЗ и ЯБП, модернизации технической базы ЯОК РФ».

Это Положение подчеркивает необходимость в условиях действия ДВЗЯИ сохранения в полном объеме технологий, необходимых для создания ядерного боевого оснащения, а также развития технической базы ЯОК РФ.

3. Гарантированное и приоритетное финансирование.

п.7 статьи 2 определяет необходимость «гарантированного и приоритетного финансирования государственных программ по поддержанию ЯОК РФ».

Это Положение определяет высокий приоритет государственных программ по поддержке ЯОК РФ и необходимость их гарантированного обеспечения.

2.3. Основные положения Военной доктрины по развитию оборонно-промышленного комплекса

Военная доктрина определяет основные задачи развития предприятий ОПК, относящиеся также к предприятиям ЯОК РФ.

К задачам развития оборонно-промышленного комплекса относятся:

·      п.46а) «совершенствование оборонно-промышленного комплекса на основе создания и развития крупных научно-производственных структур»;
·      п.46в) «обеспечение технологической независимости Российской Федерации в области производства стратегических и других образцов вооружения, … в соответствии с государственной программой вооружения»;
·      п.46е) «сохранение государственного контроля над стратегически значимыми организациями оборонно-промышленного комплекса»;
·      п.46ж) «активизация инновационно-инвестиционной деятельности, позволяющей проводить качественное обновление научно-технической и производственно-технологической базы»;
·      п.46з) «создание, поддержание и внедрение военных и гражданских базовых и критических технологий, обеспечивающих создание, производство и ремонт находящихся на вооружении и перспективных образцов вооружения, … технологические прорывы или создание опережающего научно-технического задела в целях разработки принципиально новых образцов вооружения…, обладающих ранее недостижимыми возможностями».

3.  ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ПО ДВЗЯИ  И ДНЯО

Существенное влияние на ядерные возможности РФ оказывают обязательства по таким международным соглашениям как ДВЗЯИ и ДНЯО.

3.1.  Обязательства по ДВЗЯИ

Запрещение ядерных испытаний поставило беспрецедентную задачу – выработку гарантий эффективности, надежности и безопасности ядерного боевого оснащения при отсутствии возможности прямой проверки этих качеств в условиях неизбежного «размытия» технологий производства, свойств материалов и ухода специалистов, которые непосредственно разрабатывали ядерные и термоядерные заряды, стоящие на вооружении. На решение этих проблем направлены мероприятия, которые предусмотрены ФЗ «О ратификации ДВЗЯИ» и о которых говорилось в разделе 2.

3.2.  Обязательства по ДНЯО

Основные обязательства по ДНЯО предполагают жесткий государственный контроль за ядерным оружием и возможностями его создания с тем, чтобы исключить риск их передачи какой-либо другой стороне, в том числе риск, связанный с «человеческим фактором».

1.      Из статьи 1.
«Каждое из государств – участников… обладающих ядерным оружием, обязуется не передавать кому бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, а также контроль над таким оружием или взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно…»

Комментарий. Слова «кому бы то ни было» допускают различные истолкования:

·                  Минимальное истолкование «кому бы то ни было» - другому государству, как обладающему, так и не обладающему ядерным оружием. При этом под ядерным оружием подразумевается исключительно ядерное боевое оснащение, не включая средства доставки.

·                    Промежуточное - дополнительно включает любые иностранные юридические лица (например, негосударственные или международные организации), а также  иностранных физических лиц.

·                    Максимальное – дополнительно включает любые юридические лица данного государства, не являющиеся непосредственно подотчетными/подведомственными органам государственной власти.

Очевидно, что на практике используется «промежуточное истолкование». В США в рамках системы GOСO ядерное оружие отчасти находится под контролем управляющих компаний ядерными объектами США (Pantex, LANL, LLNL, SNL и т.д.).

В РФ в реально существующей ситуации ядерное оружие отчасти находится под контролем предприятий ЯОК (ЭХП, ПСЗ, РФЯЦ-ВНИИЭФ, РФЯЦ-ВНИИТФ), которые подведомственны Госкорпорации «Росатом», не являющейся органом государственной власти, а исполняющей функции управляющей организации, порученные ей государством.

2. Из статьи 6.

«Каждый участник… обязуется … в духе доброй воли вести переговоры об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению, а также о Договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем».

Этот пункт является основой для заявлений ядерных государств об их стремлении к безъядерному миру.

4.  ОБ УПРАВЛЕНИИ ЯОК ГОСКОРПОРАЦИЕЙ «РОСАТОМ»

В настоящее время основным законодательным актом, регулирующим, в том числе, некоторые отношения в ядерном оружейном комплексе, является ФЗ №317.

4.1.  Цели Госкорпорации «Росатом» в области ядерного оружия

Часть 1 статьи 4 определяет: «Корпорация создаётся и действует в целях проведения государственной политики… развития и безопасного функционирования организаций… ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий…».

Часть 3 статьи 4 определяет: «Корпорация обеспечивает… выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа».

Часть 4 статьи 4 определяет: «Корпорация совместно с Министерством обороны… обеспечивает поддержание и развитие боезапаса… в качественном и количественном отношении на уровне, гарантирующем реализацию политики РФ в области ядерного сдерживания… ежегодно представляют Президенту РФ доклад о состоянии ЯОК РФ».

п.34 части 1 статьи 15 относит к видам деятельности корпорации следующее:

«разработка, испытания, производство, разборка и утилизация ЯБП и ЯЗ, обеспечение их надежности и безопасности на всех стадиях жизненного цикла, создание и сопровождение ЯЭУ военного назначения, образцов вооружения, военной и специальной техники с использованием ядерных оружейных технологий».

Комментарий. Указанные виды деятельности в отношении ЯБП и ЯЗ осуществляются ФГУПами, подведомственными корпорации и не входящими в число организаций корпорации.

4.2. Полномочия корпорации в реализации государственной политики и управления

Часть 3 статьи 6 определяет: «корпорация является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, осуществляющим полномочия и функции… в отношении организаций корпорации (ОАО и учреждения корпорации) и иных юридических лиц (подведомственные ФГУПы), осуществляющих… виды деятельности, связанные с разработкой, изготовлением, утилизацией ЯО и ЯЭУ военного назначения».

п.1 статьи 7: корпорация «разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области использования атомной энергии, включая научно-техническую, инвестиционную и структурную политику, по развитию и безопасному функционированию ЯОК РФ, представляет данные предложения на рассмотрение Президента РФ и в Правительство РФ и обеспечивает их реализацию».

п.14 статьи 7: корпорация «обеспечивает собственную мобилизационную подготовку, контроль и координацию деятельности по мобилизационной подготовке…», а также подведомственных ФГУПов.

п.17 статьи 7: корпорация «проводит проверки… подведомственных предприятий, связанные с реализацией полномочий по управлению атомной отраслью».

п.18 статьи 7: корпорация «осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, включая разработку, изготовление, испытание, транспортирование, эксплуатацию, хранение, ликвидацию и утилизацию ЯО и ЯЭУ военного назначения, за исключением деятельности организаций Минобороны РФ в этой области».

4.3. Полномочия корпорации по обеспечению исполнения Государственного Оборонного Заказа

Часть 1 статьи 13 определяет, что «корпорация наделяется полномочиями единственного исполнителя ГОЗ в установленной сфере деятельности».

Комментарий. В реальных условиях ГК «Росатом» является распределителем средств, выделяемых на выполнение ГОЗ, работы по которым в установленной области выполняются ФГУПами, подведомственными корпорации и не входящими в соответствии с определениями ФЗ № 317 в число «организаций корпорации».

Корпорация по решению Правительства РФ может наделяться отдельными полномочиями:

(п.1 части 2 статьи 13) «государственного заказчика в рамках исполнения ГОЗ в установленной сфере деятельности».

(п.2 части 2 статьи 13) «государственного заказчика… координатора долгосрочных программ, направленных на развитие и стабильное функционирование организаций ЯОК РФ, развитие инновационных технологий этого комплекса».

4.4.  Другие полномочия корпорации в области ядерного оружия

К другим полномочиям корпорации относятся:

·        Полномочия по обеспечению безопасности.
·        Полномочия в области гражданской обороны и защиты населения при чрезвычайных ситуациях.
·        Полномочия по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну.
·        Полномочия по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, а также другие полномочия.

4.5.  Состав предприятий и организаций, управляемых корпорацией

В состав предприятий и организаций, управляемых корпорацией, входят организации корпорации (ОАО и учреждения корпорации, имущественные комплексы и акции которых переданы корпорации в собственность), подведомственные предприятия (ФГУПы), имущества которых находятся в собственности РФ и в отношении которых корпорации поручено осуществлять права собственника. Этот состав определяют Президент РФ и Правительство РФ.

ФЗ № 317 определяет в частности, что Президент РФ утверждает.

(Пункт 1 части 1 статьи 5):

а) перечень ОАО, акции которых, находящиеся в федеральной собственности,  подлежат передаче корпорации в качестве имущественного взноса РФ (ОАО корпорации);

б) перечень ФГУПов, в отношении которых корпорация осуществляет от имени РФ полномочия собственника имущества (подведомственные ФГУПы или подведомственные предприятия);

в) перечень ФГУПов, имущественные комплексы которых подлежат передаче корпорации в качестве имущественного взноса РФ, и порядок осуществления такого взноса;

г) перечень ФГУПов, подлежащих преобразованию в ОАО, акции которых будут переданы корпорации в качестве имущественного взноса РФ, и порядок осуществления такого взноса».

пункт 1 в) части 2 статьи 5 определяет, что «Правительство РФ утверждает перечень ФГУ, передаваемых корпорации».

4.6.  Об имуществе корпорации

Часть 1 статьи 17 определяет, что «имущество корпорации является ее собственностью». В соответствии со статьей 209 ГК РФ «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществам».

Часть 2 статьи 17 определяет, что «имущество корпорации формируется за счет имущественных взносов РФ в соответствии с настоящим ФЗ…»

Комментарий. В соответствии с этим имущественные взносы РФ являются собственностью корпорации.

В соответствии с частью 1 статьи 18 в качестве имущественных взносов РФ корпорации передаются:

по пункту 2 «находящиеся в федеральной собственности акции ОАО по перечню, утверждаемому Президентом РФ…»

по пункту 3 «имущественные комплексы ФГУПов по перечню, утверждаемому Президентом РФ…»

по пункту 4 «имущество, закрепленное на праве оперативного управления за ФГУ, передаваемыми корпорации по перечню, утверждаемому Правительством РФ…».

Комментарий. Все эти имущественные взносы РФ становятся собственностью корпорации.

4.7. Полномочия корпорации по осуществлению прав собственника имущества подведомственных предприятий

В соответствии с частью 1 статьи 39 «корпорация осуществляет в отношении подведомственных ФГУПов следующие полномочия собственника имущества:

по пункту 1 «утверждает уставы подведомственных предприятий, вносит в них изменения, формирует уставные фонды указанных подведомственных предприятий».

по пункту 2 «на основании решений Президента РФ реорганизует и ликвидирует подведомственные предприятия…»

по пункту 3 «принимает решения по реорганизации и ликвидации, реорганизует и ликвидирует подведомственные предприятия, за исключением предприятий…( относящихся к п.2)».

по пункту 4 «вносит предложения о закреплении федерального имущества на праве хозяйственного ведения за подведомственными предприятиями».

по пункту 5 «назначает на должность и освобождает от должности руководителей подведомственных предприятий…»

по пункту 7 «принимает решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных предприятий…»
по пункту 10 «осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего подведомственным предприятиям имущества».

по пункту 12 «дает подведомственным предприятиям задания, обязательные для исполнения».

5.   О ПРОЕКТЕ ЗАКОНА О ЯДЕРНОМ ОРУЖИИ («Об использовании ядерной энергии в оборонных целях»)

Впервые ФЗ «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия» был разработан рабочей группой при непосредственном участии одного из авторов этой статьи, принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 мая 1999 года N 3985-II ГД и официально представлен Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину на подписание. Однако он был оставлен  Президентом РФ без внимания и 26 июня 1999 возвращён Президентом РФ в Государственную Думу РФ «без рассмотрения». Подписание закона Президентом РФ в то время, видимо, позволило бы к настоящему времени решить ряд проблем в ЯОК России и существенно повлияло бы на современную ситуацию в ЯОК.

В дальнейшем продолжались попытки разработки этого закона межведомственной рабочей группой под эгидой Министерства Обороны РФ и 29 сентября 2007 года начальником  Генерального штаба ВС РФ был подписан проект ФЗ «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия», разработанный на основе закона, возвращённого  Президентом РФ «без рассмотрения». Одновременно другой межведомственной рабочей группой под эгидой Минатома России / Федерального агентства по атомной энергии проводилась разработка проекта закона «О ядерных энергетических установках военного назначения». Тем самым предпринимались попытки распространения законодательного регулирования на виды деятельности и объекты использования ядерной энергии, не входящие в сферу деятельности ФЗ «Об использовании атомной энергии». Однако, ни тот ни другой законопроект так и не были внесены в Государственную Думу.

Тем не менее, представляется целесообразным рассмотреть основные положения проекта закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия».

1. Целью законопроекта являлось определение правовых основ и основных принципов деятельности в области ЯО.

Предметом законопроекта являлись отношения при осуществлении деятельности по созданию, эксплуатации, ликвидации и обеспечению безопасности ЯО, установление прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной и исполнительной власти, организаций, юридических и физических лиц.

Отмечалось, что в настоящее время федерального закона, регулирующего отношения в области ядерного оружия, не существует, а регулирование осуществляется, в основном, подзаконными нормативными правовыми актами, не в полной мере отвечающими требованиям современного периода.

2. Законодательное регулирование деятельности в области ЯО необходимо осуществлять с учетом:
·           Разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
·           Многообразия форм собственности и видов ресурсов.
·           Централизации государственного управления ядерными оружейными объектами и контроля их деятельности.
·           Разделения функций и ответственности в сфере государственного управления деятельностью в области  ЯО.

Отсутствие ФЗ не позволяет обеспечить эффективное, полное и комплексное регулирование отношений в данной сфере.

3. Основные положения законопроекта позволят:
·           Определить основные принципы государственного регулирования деятельностью в области ЯО.
·           Законодательно закрепить требование централизации государственного управления ядерными оружейными объектами, разделение функций и ответственности в сфере его осуществления.
·           Уточнить полномочия Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов, осуществляющих государственное управление в области ядерного оружия.
·           Законодательно регулировать деятельность по производству ядерных и специальных материалов, используемых для создания ЯО.

4. К сфере действия ФЗ, в частности, относились:
·          Создание ЯО – деятельность, включающая исследования в области ЯО, производство оружейных ядерных и специальных материалов, заказ на разработку, модернизацию, испытания, производства и поставку ЯО, а также непосредственно разработку, модернизацию, испытания, производство и поставку ЯО.
·          Эксплуатация ЯО.
·          Ликвидация ЯО.
·          Ядерное обеспечение (своевременное обеспечение войск ЯБП).
·          Обеспечение безопасности ЯО.
·          Создание, функционирование и ликвидация ядерных оружейных объектов.
·          Охрана ядерного оружия и ядерных оружейных объектов.
·          Физическая защита ЯО.
·          Обеспечение особого режима безопасного функционирования ядерных оружейных объектов.
·          Разработка, утверждение и введение в действие норм и правил в области ЯО.
·          Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью в области ЯО.
·          Лицензирование деятельности по созданию и ликвидации ЯО.
·          Обеспечение режима нераспространения ЯО, ядерных оружейных технологий, ядерных оружейных и специальных материалов.
·          Учет и контроль ядерного оружия и ядерных материалов.
·          Защита информации о ЯО, ядерных оружейных и специальных материалах.
·          Предупреждение ядерного терроризма в отношении ЯО, ядерных оружейных объектов, ядерных оружейных и специальных  материалов.
·          Предупреждение аварий ЯО и на ядерных оружейных объектах и ликвидация их последствий.
·          Обращение с радиоактивными отходами.
·          Международное сотрудничество и обеспечение обязательств РФ по международным договорам в области ЯО.

Представляется целесообразным объединение основополагающих норм и правил по всем этим вопросам в едином ФЗ с целью определения и разграничения функций, обязанностей и ответственности между обеспечивающими и управляющими органами и организациями различных уровней, определения правил и порядка государственного контроля по каждому из отмеченных основных направлений и в результате -  практическое обеспечение ядерного оружейного статуса  Российской Федерации. Важнейшей частью этого закона должно быть установление статуса и регулирование деятельности РФЯЦ и других предприятий, участвующих в создании ЯЗ и ЯБП, особенно  серийных предприятий по их производству.

6. ПРЕДЛОЖЕНИЯ О СТАТУСЕ  РФЯЦ

6.1.
Разработка и сопровождение ядерного боевого оснащения представляет собой высоко наукоёмкую область деятельности, сочетающую использование  высокой науки (HED-физики), передовых технологий, специальных материалов, особых методов конструирования и отработки, развитых в течение многих десятилетий в федеральных ядерных центрах, и требует кадрового обеспечения высокопрофессиональными инженерно-техническими специалистами и научными работниками по ряду направлений в широкой области человеческих знаний и практики.

В основе современной деятельности РФЯЦ лежит использование супервычислений и моделирования процессов, масштабных исследовательских установок и информационных массивов, накопленных в сотнях ядерных испытаний,  а также - высокопрофессиональный кадровый потенциал, обладающий накопленным опытом создания ЯЗ и ЯБП, критическими знаниями и технологиями в этой области, что  представляет собой уникальное достояние Российской Федерации.

Эти факторы и особая роль ядерного боевого оснащения в обеспечении безопасности являются основанием для особого статуса РФЯЦ, необходимого для решения задач сопровождения и развития ядерного оружия на мировом уровне и в долгосрочной перспективе.

Оптимальным решением представляется присвоение Федеральным ядерным центрам специального статуса, предусматривающего государственную собственность на основные средства производства РФЯЦ, включая специальную информацию о работе и конструкциях сотен испытанных ранее ядерных и термоядерных зарядов, и передачу этой собственности в управление РФЯЦ.

Отметим также, что исключительные качества ядерного оружия определяют в международных соглашениях центральную роль:

·  засчёта боеголовок в международных соглашениях по ограничению и контролю ядерного оружия;

·  ядерных оружейных материалов в соглашениях и обязательствах о прекращении их производства, определения их излишков и способов обращения с ними;

·  ядерной компоненты в Договоре о нераспространении ядерного оружия, режимах гарантий МАГАТЭ;

·  ядерных испытаний в Договоре о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.

6.2. Содержательная часть статуса РФЯЦ должна включать следующее.

РФЯЦ обеспечивают выполнение государственных задач в области обороны и безопасности Российской Федерации:

·        Создания и научно-технического сопровождения ЯБО.
·        Формирования научно-технической политики в области ЯО и ОНФП.
·        Создания образцов наукоемких неядерных вооружений, в том числе ОНЭ.
·        Проведения фундаментальных и прикладных научных исследований в интересах ЯБО и ОНФП и средств защиты от них.
·        Разработки технологий эксплуатации, хранения и транспортирования ЯБО и их элементов.
·        Сохранения, развития и создания критических  технологий в области ЯБО и ОНФП.
·        Развития и создания научно-технической базы на передовом мировом уровне.
·        Сохранения и развития критических знаний и  кадрового потенциала, необходимого для решения всех этих задач.

6.3.  РФЯЦ подведомственны ГК «Росатом» в сфере осуществления ею своих компетенций в области ядерной оружейной деятельности и обеспечения безопасности ядерных оружейных работ.

6.4.  Основными видами деятельности РФЯЦ являются:

·  Разработка и модернизация ЯЗ и ЯБП; ОНФП; ЯЭУ военного назначения; производство малых серий ЯЗ и их основных узлов представительского типа.

·  Научно-техническое сопровождение боезапаса ЯЗ и ЯБП; обеспечение их надежности и безопасности в условиях действия ДВЗЯИ.Разрешенная деятельность на ЦП РФ.

·  Развитие и эффективная эксплуатация экспериментально-вычислительной и производственно-технологической базы, необходимой для обеспечения надежности, безопасности и эффективности ЯБО, создание новых видов ЯБО и образцов ОНФП.

·   Проведение фундаментальных и поисковых научных исследований в интересах развития ЯБО, ОНФП и средств защиты от их ПФ.

·  Разработка образцов и элементов наукоемких неядерных вооружений.

·  Сохранение, развитие и создание критических знаний и  технологий.

·  Обеспечение мирового уровня кадрового потенциала в основных направлениях деятельности; решение задач преемственности.

·  Участие в разработке долгосрочных прогнозов и проектов государственных программ в области ЯБО, ОНФП.

·  Научно-техническое сопровождение работ по состоянию, контролю и выработке рекомендаций  для международных договоров и соглашений в области ядерного оружия.

·  Разработка средств физической защиты и комплексной безопасности в области ЯБО.

·  Развитие инновационной деятельности, внедрение передовых технологий и разработок в гражданские отрасли экономики.

Негативным фактором является последовательное снижение уровня государственного статуса ядерных центров РФ. Первоначально они являлись ядерными оружейными объектами и государственными предприятиями МСМ. Затем они стали унитарными предприятиями Минатома, а затем ФГУПами Федерального агентства по атомной энергии «Росатом». В настоящее время Федеральные ядерные центры являются ФГУПами, подведомственными Госкорпорации «Росатом».

Особый статус РФЯЦ целесообразно закрепить в Федеральном законе и/или Указе Президента РФ. Этот статус должен обеспечивать сохранение и развитие возможностей создания и сопровождения ядерного боевого оснащения, основных технологий, необходимых в этих целях, и государственного суверенитета и контроля над разработкой и созданием ядерного боевого оснащения, безотносительно к структурной перестройке организационных форм, изменениям целей  и задач управляющих компаний/ведомств.

Конечно, в ФЗ необходимо иметь также соответствующие разделы, касающиеся и других предприятий ЯОК, участвующих в создании ЯЗ и ЯБП, особенно  серийных предприятий для производства ЯЗ и ЯБП.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1.        В связи с особой ролью ядерного оружия в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации целесообразно сформулировать и утвердить ядерную доктрину Российской Федерации, в которой единым образом должны быть регламентированы все основные направления и процессы развития ядерного оружия и ядерного оружейного комплекса Российской Федерации для практического обеспечения ядерного оружейного статуса  Российской Федерации.

2.        В связи с многоплановым характером работ по ядерному оружию, участием в них многих ведомств, организаций и предприятий целесообразно подготовить единый федеральный закон (условное название «Закон об использовании ядерной энергии в оборонных целях»), который регламентировал бы функции, обязанности и ответственность для обеспечивающих и управляющих органов и организаций различных уровней и определял правила и порядок государственного контроля по каждому из основных направлений деятельности.

3.        В связи с реформированием организационных форм предприятий и организаций в атомной промышленности и в ядерном оружейном комплексе Российской Федерации необходимо закрепить в интересах национальной безопасности особый статус Федеральных ядерных центров и других предприятий, участвующих в создании ЯЗ и ЯБП, в Федеральном законе об использовании ядерной энергии в оборонных целях и/или в Указе Президента РФ, который должен обеспечивать сохранение и развитие методов, технологий, знаний и средств создания и сопровождения ядерного боевого оснащения безотносительно к конкретным структурным перестройкам.

4.        Для разработки и принятия ФЗ об использовании ядерной энергии в оборонных целях необходимы  не только высокий профессионализм его разработчиков, но и чётко проявленная политическая воля. 

Приложение 1,2

Статья написана в связи с подготовкой Федерального Закона о регулировании отношений в ядерном оружейном комплексе Российской Федерации






Это статья PRoAtom
http://www.proatom.ru

URL этой статьи:
http://www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=4467