Многострадальная история создания Федерального Закона о ЯО. Окончание
Дата: 23/08/2013
Тема: Ядерный щит


Начало

Г.А.Новиков

7. О последней на сегодняшний день попытке разработки закона о ядерном оружии
В настоящее время Приказом ГК «Росатом» вновь создана рабочая группа сотрудников Департаментов ГК (без институтов разработчиков и вообще предприятий ЯОК) для разработки проекта закона, регулирующего отношения в области использования атомной энергии в оборонных целях во исполнение  Плана реализации Основ Государственной политики Пр-539.


Очевидно, для успешного завершения этой работы, начатой более двух десятилетий тому назад, необходимы учёт опыта организации работы подобных групп, особенно его негативной части, анализ  и использование ранее наработанных материалов и принципов (основ) современной государственной политики в области национальной ядерной безопасности, а также   чётко проявленная политическая воля руководства ГК «Росатом» и руководства Российской Федерации.

Одной из причин возврата Президентом России закона «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия» в Государственную Думу РФ «без рассмотрения» мне субъективно представляется отсутствие политической воли у Президента России  на тот момент, когда он вообще задумывался о ненужности для России обладания ЯО в ситуации после резкого сокращения наступательных ядерных вооружений СССР, навязываемых США. Кроме того, закон содержал некоторые меры социальной защиты создателей ЯО (ЯЗ и ЯБП), которые, хотя и были  минимальными, всё же вызывали резкое неприятие финансово-экономического блока Правительства России.

Представляется, что социальная защита будет оставаться камнем преткновения и в новом законе. Я не готов к подробному обсуждению этой темы и высказываю только собственное мнение, а не собственные факты, согласно приведенному эпиграфу.

Следующей важной причиной мне представляется определённое расхождение между названием и содержанием закона в условиях неопределённости терминологии, фактического определения границ (объёмов) систем и подсистем в сфере, включающей ЯО.

Мне представляется, что мы должны определить для себя и для  разрабатываемого законодательства следующие системы и понятия:

- ЯЗ, ЯБП и их составные части – эти понятия и объекты («малые системы») достаточно хорошо определены, они могут жить самостоятельной жизнью и достойны отдельного законодательного регулирования, но это ни в коем случае не  ЯО и они должны быть четко отделены от ЯО в понятийном плане;

- ЯО – интегрированная система, включающая в себя в качестве подсистем ЯЗ и ЯБП, но также и ещё важнейшие подсистемы, например, такие как  носители ЯБП, средства управления и наведения, без которых нет ЯО и которые представляют сами по себе отдельный интерес для законодательного регулирования и могут жить вне ЯО отдельной самостоятельной жизнью;

-наконец есть ещё глобальная Система ядерного вооружения, о которой мы когда-то упоминали, рассматривая опасность ЯО /5, 30/, которая включает ЯО и многое другое в качестве подсистем.

Как обычно, получается составная многослойная  матрёшка, к каждой фигуре которой надо относиться с любовью и уважением и регулировать обращение с ними с достойной и достаточной для неё степенью детализации. Видимо, чем крупнее фигура, тем более общие положения необходимо включать в регулирующие документы, оставляя детализацию в документах более низкого структурного уровня, обязательных для неукоснительного исполнения при обращении с фигурами, вложенными в главную матрёшку. Кстати, это основной принцип разделения труда и защиты информации. Из этого вытекает и необходимость разумной иерархии законов, у каждого из которых будет своя сфера действия и свои основополагающие принципы в рамках общей концепции ядерного права.

В разрабатываемых законах о ЯО мы, видимо, пытались объединить интересы разных технических систем и владеющих ими сторон – физических и юридических лиц, которые не всегда совпадают и не всегда готовы понять друг друга. (В одну телегу впрячь не можно осла и трепетную лань. Не Пушкин.)

 Мне представляется разумным иметь отдельные законы для ЯО и для системы ядерного вооружения. Но это всё же не совсем моя забота, хотя это мне и интересно с позиций вхождения ЯЗ и ЯБП в эти системы и  проблемы; эта скорее забота Министерства обороны и Совета Безопасности.

Моя же забота, в силу недостатков моего специализированного физического образования и длительной работы в ЯОК, относится к ЯЗ и ЯБП и мы с коллегами обсуждали возможность и необходимость разработки отдельного закона, регулирующего обращение (весь этап жизненного цикла) с ЯЗ и ЯБП. Тем не менее, после длительного размышления я склоняюсь к необходимости разработки Федерального закона, регулирующего деятельность ЯОК. Беда только в том, что понятие ЯОК законодательно не определено, о чём я писал в /1/ и предлагал пойти, отчасти, на поводу у законодателей США в  определении понятия ЯОК. А в работе /29/ мы не только привели уточнённое определение понятия ЯОК, но и рассмотрели концепцию и структуру Федерального закона, которого мы предлагаем назвать: «О государственном регулировании деятельности организаций ядерного оружейного комплекса Российской Федерации». При этом:

 «Ядерный оружейный комплекс – совокупность федерального органа исполнительной власти или другого органа, уполномоченного на управление деятельностью по использованию ядерной энергии в военных целях, и подведомственных им организаций и физических объектов, осуществляющих  деятельность по созданию,  ликвидации, утилизации  и обеспечению надежности, эффективности и безопасности ядерных зарядов, ядерных боеприпасов и их составных частей, специальных ядерных установок, предназначенных для создания системы ядерного вооружения, и их составных частей, включая совокупность технологий и человеческого капитала, используемых при осуществлении видов деятельности, установленных для ЯОК России.»

Представляется, что созданная упомянутым  выше приказом ГК «Росатом» рабочая группа вместе с ведущими специалистами ЯОК, имеющими значительный опыт работы в создании ЯЗ и ЯБП  и в области разработки нормативно-законодательных документов, должна заняться разработкой закона с сутевым названием «О государственном регулировании деятельности организаций ядерного оружейного комплекса Российской Федерации» с учётом предложений /29/.

Неторопливо копаясь в своей памяти и вспоминая сегодня (в дни моего официального отпуска) о моём участии в разном качестве в работе различных авторских коллективов и рабочих групп и содержание моих докладов и статей на эту тему, я хочу обратить внимание на так называемый «человеческий фактор», во многом определяющий качество процесса разработки и выпускаемых документов. Естественно, рабочая группа должна формироваться из высоких профессионалов в разных областях исследуемой проблемы. Но это должны быть ещё и люди системно и, я бы сказал, философски и, не побоимся этого слова, государственно мыслящие и заинтересованные не только в разработке отдельного конкретного документа по заданию начальства и отрабатывающие его (начальства) доверие, но заинтересованные в согласованности выпускаемого документа с рядом смежных документов – в гармоничном вхождении в общую концепцию, в данном случае ядерного права, и в общие системы документов, в данном случае ГСОБ ЯО и КСОБ ЯО. Имеют значение и личные качества членов группы, их готовность слушать и понимать своих коллег и оппонентов, готовность к коллективному творчеству, направленному на решение не только сиюминутных, но и   отдалённых задач, опирающаяся на перспективное видение проблемы в целом.

 В то же время, я не могу не отметить наблюдающееся снижение интереса и участия в разработке проекта закона старых кадровых работников ЯОК, особенно участников разработки предыдущих вариантов законопроектов, основная часть которых либо ушла на пенсию, либо поменяла профиль работы.

Мне остаётся только с благодарностью вспоминать большой вклад в ранее проведенные разработки таких моих высокопрофессиональных коллег как принципиально мыслящий главный научный сотрудник НИЦ БТС, д.т.н., Заслуженный деятель науки РФ В.П.Гаенко; один из наиболее конструктивных членов МРГ от МО полковник в отставке 12 ГУ МО РФ Д.Б.Кузнецов, ныне работающий в ГК «Росатом»; продуктивно  мыслящий  и активно оппонирующий участник ряда рабочих групп, а ныне  пенсионер ВНИИА Ю.Н.Поддерёгин; главный специалист РФЯЦ ВНИИЭФ В.В.Иванов, внёсший концептуальный вклад в разработанные документы; системно ориентированные специалисты в области безопасности ЯОК начальник и зам. начальника ОЦНСБ при РФЯЦ ВНИИТФ О.М.Мамаюсупов и В.А.Щукин, ну и конечно метр атомного права А.И.Иойрыш и ведущий научный сотрудник кандидат юридических наук О.А.Супатаева, чьё участие в разработке в качестве, как минимум, научных консультантов представляется мне совершенно необходимым в дополнение к участию непосредственных разработчиков ЯЗ и ЯБП.

Я надеюсь, что моих коллег не обидит  моё субъективно-эмоциональное восприятие их продуктивной работы в области законопроектной деятельности, высказанное выше из чисто товарищеских побуждений, и будет правильно воспринято организаторами работ по завершению разработки концепции и структуры ядерного права  в области использования атомной энергии в военных целях, включая закон о регулировании деятельности ЯОК.

Ещё я благодарю всех моих коллег, выступавших pro et contra на наших многочисленных обсуждениях различных нормативно-законодательных документов и тех, с кем нам удавалось излагать наши взгляды в различных совместных докладах и публикациях предыдущих лет и текущего года. Я ожидаю, что Вы захотите представить собственные субъективные взгляды на события и факты нашей общей законопроектной  деятельности, что, возможно, позволит избежать повторения наших ошибок  и, наконец, достигнуть новыми рабочими группами и авторскими коллективами положительных результатов, пусть даже сопровождаемых собственными ошибками.

Литература.
1.     Г.А.Новиков Размышления о разработке концепции и структуры проекта закона, регулирующего отношения в области деятельности ядерного оружейного комплекса по использованию ядерной энергии в оборонных целях Статья на сайте Proatom24.07.2013
2.     Безопасность ядерного оружия России. Законодательная база, научно-технические подходы, организация, жизненный цикл. Редакционная группа Минатома России во главе с Министром, академиком РАН В.Н.Михайловым. 1998г.
3.     Рождённые атомной эрой. История создания и развития 12 Главного управления Министерства обороны Российской Федерации. Москва, Наука, 2007г.
4.     Е.Н.Аврорин, Б.В.Литвинов, Г.А.Новиков. Читая проекты законов. Информационный бюллетень ЦНИИАтоминформ, 1991г., №8
5.     Е.Н.Аврорин, Б.В.Литвинов, Г.А.Новиков. О возможной опасности и реальной безопасности ядерного оружия в мирное время. Информационный бюллетень ЦНИИАтоминформ, 1991г., №10
6.     Г.А.Новиков. О правовом регулировании обеспечения безопасности ядерного оружия. Информационный бюллетень ЦНИИАтоминформ, 1992г., №9
7.     ФЕДЕРАЛЬНЫЙ  ЗАКОН  О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия. Принят постановлением Государственной Думы от 20 мая 1999 года N 3985-II ГД (исх. ПР0810 от 26.06 99 возвращён Президентом РФ в Государственную Думу РФ «без рассмотрения»).
8.     Системы обеспечения безопасности, функционирующие в ЯОК. Ядерный оружейный комплекс. Том 14. Издательский дом «Оружие и технологии». Москва. 2007. (Оружие и технологии России. Энциклопедия.21 век. Под общей редакцией Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Сергея Иванова.)
9.     Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях», №1007 от 4.09.1999г
10. Постановление Правительства РФ «Об утверждении «Положения о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях», №471 от 20.06.2000г.
11. Г.А.Новиков.  Концепция обеспечения  безопасности и правовое регулирование безопасности ядерных боеприпасов. Безопасность труда в промышленности, 1992 г., №10
12. В.В.Иванов, Г.А.Новиков, Ю.А.Рогожин, С.С.Сулакшин. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в области использования атомной энергии. Сборник научных трудов 5 Международной конференции «Экология и развитие стран Балтийского региона», Кронштадт – Котка, 2000г.
13. А.М.Агапов, Г.А.Новиков ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ЯДЕРНОГО ОРУЖЕЙНОГО КОМПЛЕКСА: НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ. Информ-атом, 2001г.
14. В.В.Иванов, Г.А.Новиков. О необходимости разработки Концепции и законопроекта «Об использовании атомной энергии в оборонных целях»   исх. №30-144 от 26.01.2004г.  УЯРБ Федерального агентства по атомной энергии.
15. А.И.Иойрыш, Г.А.Новиков, О.А.Супатаева. О концепции атомного права России.  «Бюллетень по атомной энергии», август 2004г., Ж. «Атомная стратегия», июнь 2004г.
16. Г.А.Новиков. Хронология разработки проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования деятельности в области ядерного оружия» исх. №30-947 от 11.07.2005г. УЯРБ Федерального агентства по атомной энергии.
17. Г.А.Новиков. О необходимости закрепления в проекте закона о ядерном оружии норм о лицензировании и надзоре. Информационный бюллетень «Ядерная и радиационная безопасность России» выпуск 2, 2005г.
18.  Г.А.Новиков О концепции совершенствования законодательства в области регулирования ядерной и радиационной безопасности и внесении изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии».  Доклад на совместном заседании секции №1 НТС №5 Росатома и НТС №12 Росатома 14 февраля 2008г.;
19.  А.М.Агапов, М.В.Михайлов, Г.А.Новиков. Об оптимизации нормативного правового регулирования ядерной и радиационной безопасности в связи с реализацией ФЦП «Обеспечение ЯРБ на 2008 год и на период до 2015года» (Круглый стол Комитета по энергетике Государственной Думы 16 октября 2008г.) Ж. «Новые промышленные технологии» №6,2008г.
20.  А.М.Агапов, М.В.Михайлов, Г.А.Новиков Об устранении административных барьеров и повышении эффективности нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии для обеспечения развития атомной отрасли в современных условиях (доклад на Расширенном заседании секции Экспертного Совета при Комитете Государственной Думы по энергетике по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли 24 мая 2009г.)
21.  М.В.Михайлов, Г.А.Новиков. Размышления о государственном регулировании безопасного использования ядерной энергии. Ж. «Безопасность окружающей среды» №4, 2009г.
22.  Г.А.Новиков, О.А.Супатаева О концепции развития ядерного права России в современных условиях. Статья на сайте  Atomic-energy.ru       июнь 2010г.;
23.  Ю.В.Егоров, К.Б.Зайцев, Г.А.Новиков Актуальные проблемы законодательного обеспечения развития атомной отрасли. Статья на сайте  Atomik-energy.ru   11 июня 2010г.
24.  Г.А.Новиков, О.А.Супатаева К вопросу о необходимости совершенствования законодательства в области использования атомной энергии на основе современной Концепции ядерного права России для обеспечения инновационного развития атомной отрасли.     Доклад на Круглом столе по теме «Законодательное обеспечение атомной отрасли» в рамках Международного  форума  АТОМЭКСПО-2011 6 июня 2011 г. Москва.);
25.  Г.А.Новиков.  О концепции и структуре ядерного права. Доклад на круглом столе  «Обеспечение глобальной ядерной безопасности…» на 11-ом  Международном Энергетическом  форуме  29.09.2011 , Санкт-Петербург
26.   Г.А.Новиков. О разработке концепции ядерного права в России с учётом рекомендаций МАГАТЭ в сфере организационной культуры.. Доклад на  симпозиуме «Актуальные вопросы международного ядерного права: ядерная безопасность»  в рамках Форума «АТОМЭКСПО 2012» 5 июня 2012г., Москва
27.  Г.А.Новиков Субъективные воспоминания о будущем ядерного оружейного комплекса - нормативно-законодательное регулирование Статья на сайте  Atomik-energy.ru  30.01.13г
28.  И.А.Андрюшин, Г.А.Новиков, А.К.Чернышев Законодательное обеспечение ядерного оружия Российской Федерации Статья на сайте Proatom16.04.2013
29.  И.А.Андрюшин, В.В.Иванов, Г.А.Новиков, А.К.Чернышёв О Концепции и структуре законопроекта «О государственном регулировании деятельности организаций ядерного оружейного комплекса Российской Федерации» Статья на сайте Proatom 06.08.2013
30. Б.В.Литвинов, Г.А.Новиков. Реальная и потенциальная опасность ядерного оружия как человеко-машинной системы (открытость и замкнутость системы). Научно-техническая конференция «Методологические проблемы безопасности ядерно и радиационно опасных объектов оборонного назначения при природных и техногенных воздействиях». Санкт-Петербург, 1992г
.





Это статья PRoAtom
http://www.proatom.ru

URL этой статьи:
http://www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=4731