Поводом для этих заметок послужила принятая недавно программа /1/, закрепившая отечественную политику последних лет в сфере развития атомной энергетики. Программа объединяет  пять подпрограмм и четыре федеральные целевые программы для  достижения следующих целей: «обеспечение стабильного развития атомного энергопромышленного комплекса в интересах инновационного развития российской экономики и безопасного использования атомной энергии; сохранение геополитических позиций России в условиях соблюдения режима нераспространения ядерных материалов и технологий». Ответственный исполнитель программы, естественно, – Росатом, а участниками её являются девять ведомств и НИЦ «Курчатовский институт».

               
В международном атомном сообществе после Чернобыльской аварии возникла и стала общепринятой тенденция оценивать культуру безопасности всех участников использования атомной энергии. Подробнее с этой проблемой можно ознакомиться в /2-4/, и в настоящее время любые действия в этой сфере анализируются с учётом этого фактора. В важнейшем документе /5/, определяющем государственную политику при использовании атомной энергии на ближайшее десятилетие, неоднократно говорится о развитии культуры безопасности с учетом международной практики. Причём в нашей стране распространено мнение, что эксплуатационники, проектанты, учёные отрасли в разной степени обладают этой культурой, а вот менеджеры, чиновники и иные лица, принимающие решение, её не имеют, и в этом причина многих недостатков.  Но очень часто мы слышим бодрые и звонкие заявления об успехах в повышении культуры безопасности из уст тех людей, в действиях которых  она никак не проявляется. То есть на конференциях мы говорим одно, а в своих кабинетах делаем иное.

Отметим, что психологические характеристики человека на нынешнем уровне знаний о нём сложно поддаются идентификации, а тем более количественной оценке, поэтому любые суждения о наличии или величине культуры безопасности достаточно субъективны. Общественное мнение легко может оказаться общим заблуждением, но примем высказанный тезис в качестве гипотезы и посмотрим, что из этого проистекает.      

Уже сейчас основы культуры безопасности специалистов закладываются в профильных вузах и развиваются в процессе повседневной деятельности. Но откуда она возьмётся у разнообразных юристов, экономистов, управленцев, профессионализм которых определяется совсем иными критериями? Только в процессе самой деятельности в атомном энергетическом комплексе, на которую культура безопасности окружающих специалистов накладывает свой отпечаток. И уж совсем наивно было бы ожидать её от высших представителей исполнительной и законодательной власти, хотя их действия оказывают определяющее влияние на всю атомную энергетику.

Критика верховной власти – любимое занятие российской интеллигенции. В ряде исторических исследований критическое отношение к власти признаётся необходимым условием принадлежности к самой интеллигенции. Но в данном случае власти должны получать недвусмысленные сигналы о важности культуры безопасности от профессиональных атомщиков всех уровней: работников Росатома, Ростехнадзора, академии наук и т.п. В конце концов, документы готовят специалисты, власти их лишь утверждают, вводят в действие и несут ответственность за реализацию.

В упомянутом документе /5/ в качестве одного из основных направлений обеспечения ядерной и радиационной безопасности установлено совершенствование  государственного  регулирования безопасности при использовании атомной энергии. От многих ведущих представителей Росатома часто можно услышать заявления о важности регулирования безопасности, о необходимости усиления регулирующего органа и т.п. Такая позиция, действительно, поддерживается действующим законодательством применительно к российской атомной энергетике, да и продвижение отечественных ядерных технологий в другие страны нуждается в авторитетном подтверждении независимым регулирующим органом безопасности предлагаемых на экспорт объектов, технологий и научно-технических решений. Перефразируя известный афоризм, можно сказать так: тот, кто не поддерживает своего регулятора, будет регулироваться чужим. Поэтому повышение эффективности работы Ростехнадзора и его организаций становится важной государственной задачей и должно бы стать заботой всех профессионалов.

Любое совершенствование государственной деятельности должно сопровождаться организационно-финансовой поддержкой на долговременной целевой основе. И наилучшим инструментом для решения такой задачи как раз и могла бы стать государственная программа /1/, во всяком случае, в тех её частях, которые относятся к мирному использованию атомной энергии. Хорошо известно, что согласно отечественному законодательству каждый вид деятельности по развитию атомной энергетики наряду с проектированием, сооружением, эксплуатацией должен обеспечиваться регулирующими действиями: разработка нормативных документов, лицензирование, экспертиза безопасности, надзор и т.д.

Важно отметить, что часть мероприятий – утверждение и введение в действие федеральных норм и правил, выдача лицензий, надзор за безопасностью при использовании атомной энергии – выполняется Ростехнадзором в соответствии с установленными законодательством его государственными функциями. Причём в законе /6/ издавна содержится норма: «Деятельность органов государственного регулирования безопасности финансируется за счет средств федерального бюджета».

Но научно-техническая поддержка этих функций, состоящая в разработке утверждаемых норм и правил, проведении экспертиз, а особенно, – в выполнении НИР, лежащих в основе всей этой деятельности, организуется с привлечением различных специалистов многих организаций и требует дополнительного целевого финансирования, сопровождающего развитие ядерных технологий. 

Нельзя сказать, что законодательство в этой области не содержит противоречий и неточностей. Экспертиза для принятия решения о выдаче лицензий организуется Ростехнадзором  и согласно недавним изменениям в законе /6/  проводится за счет средств соискателя лицензии или лицензиата организациями, имеющими соответствующую лицензию. Очевидно, что такая норма не способствует укреплению независимости и совершенствованию деятельности регулятора, который становится в зависимость от заявителя. Значительно эффективнее было бы законодательно установить прямую связь между бюджетными поступлениями в Росатом для мирного использования атомной энергии по любым источникам, включая федеральные целевые программы, и в  Ростехнадзор.

               
Подобная практика уже была отлажена в Российской Федерации в 1990-х годах, когда модернизация целого ряда АС и других атомных объектов осуществлялась за счёт различных зарубежных организаций: Европейская комиссия, Министерство энергетики США, Международный банк реконструкции и развития и т.п. Поставки оборудования и сооружение объектов сопровождались финансированием всех необходимых регулирующих мероприятий, и даже существуют необходимые количественные индикаторы: стоимость регулирующих действий составляет доли процента от величины общего финансирования. Но даже при столь мизерной величине не случайно именно в те годы Госатомнадзор превратился в полноценный независимый регулирующий орган.

Точно так же была организована федеральная целевая программа  /7/, где наряду с государственным заказчиком-координатором, функции которого исполнял Росатом, заказчиками выступали и другие вовлечённые в решение программных мероприятий органы власти, в том числе Ростехнадзор. Так как эта программа вошла в состав /1/, то остатки /7/ ещё сохраняются в /1/ на 2015 г. Но уже федеральные целевые программы /8,9/ не предусматривают вовсе участие Ростехнадзора и других регулирующих ведомств в их исполнении, хотя и сооружение АС, и разработка новых энерготехнологий обязательно сопровождаются  различными комплексами регулирующих воздействий.

Получается так, что работы по развитию атомной энергетики, проводившиеся за средства зарубежных организаций, предусматривали одновременное организационно-финансовое обеспечение регулирующей деятельности, а такие же работы по отечественным программам в одних случаях учитывают потребности регулирования безопасности, а в других – нет. Хотя, насколько известно автору, предложения по участию в них Ростехнадзора готовились, обсуждались, но не нашли отражения в принятой программе.

Причины такого непоследовательного, бессистемного положения дел многообразны. Трудно ждать от Минфина или Минэкономразвития понимания всех особенностей организации работ на ниве атомной энергетики, но очевидно, что Росатом был не достаточно заинтересован, а Ростехнадзор – настойчив. Те работники атомных ведомств, кто готовил программы /8,9/, продемонстрировали низкую культуру безопасности, не предусмотрев в ней участие регулирующих органов. Этот недостаток перенесен в новую программу /1/ и является весьма опасным симптомом, ибо свидетельствует, что, когда дело касается денег, иные интенции, а не безопасность находятся на первом месте у влиятельных лиц атомных ведомств.

Всем работникам атомной энергетики следует непременно помнить, что культура безопасности начинается с каждого из нас, а может закончиться Чернобылем или Фукусимой. Поэтому при корректировках /1/ или при подготовке других будущих программ всегда необходимо предусматривать участие регулирующих органов. У многих специалистов существует весьма здравый скептицизм к попыткам поставить психологические качества личности во главу угла при обеспечении безопасности. И для того, чтобы не рассчитывать на культуру безопасности отдельных лиц, связь между финансовым обеспечением Росатома и Ростехнадзора должна быть установлена законом.