PRoAtom - Законодательство как инструмент обеспечения безопасности ядерных технологий

В.А.Язев, первый зам. председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии

Проблема безопасности по определению фундаментальна для атомной энергетики, и она стоит денег. Сегодня мир стоит на развилке – развивать атомную отрасль или жесткие требования по безопасности делают её не эффективной. Многие страны поэтому принимают решения по энергетическим стратегиям своего развития.Госкорпорация «Росатом», наделенная функциями органа государственного управления, - Минсредмаш в современных условиях - должна быть инновационной не только с точки зрения техники, технологий, конечной высокотехнологичной продукции, но и с точки зрения законодательства. По признанию МАГАТЭ в России сегодня самое передовое атомное законодательство. И оно выполняется. Это та база, от которой надо двигаться дальше.

История развития атомной энергетики - это периодические колебания между радужными планами строительства сотен новых реакторных блоков и отчаянной решимостью полного отказа от атомной энергии. Причина этих колебаний не в экономических кризисах, и не в перепроизводстве энергии, и даже не в межтопливной конкуренции.Причина в уверенности, точнее - в отсутствии уверенности, обеспечить полную ядерную и радиационную безопасность ядерных установок.

После аварии на АЭС «Три Майл Айленд» (США, 1979 г.) в мире было сделано многое для повышения устойчивости АЭС и локализации возможных ядерных аварий, связанных с расплавлением активной зоны. Но при этом США отказались от планов строительства сотен ядерных энергетических блоков. Через7 лет в 1986 г. после аварии на Чернобыльской АЭС строительство АЭС было остановлено повсеместно. Вновь в мире в сторону ужесточения были пересмотрены требования к безопасности ядерных энергетических установок,выполнена техническая модернизация систем аварийного реагирования, в том числе,с целью уменьшения возможности вмешательства человека в реагирование оборудования на аварийный процесс. В итоге через два десятка лет заговорили о «ренессансе» атомной энергетики.Особые надежды возлагали на атомную энергетику густонаселенные и углезависимые страны Азиатско- Тихоокеанского региона, в том числе и Япония, которая намеревалась на АЭС производить до 50% всей потребляемой энергии. Но авария на АЭС «Фукусима-1» в 2011 г. остановила «ядерный ренессанс». Впервые ядерная авария с расплавлением активной зоны произошла практически одновременно на трех реакторах.

Японская ядерная катастрофа дала беспрецедентный толчок укреплению мер безопасности во всем мире, а некоторые страны решили от АЭС отказаться навсегда. С каждой крупной ядерной аварией планы строительства новых ядерных реакторов сокращаются как «шагреневая кожа». Германия, которая могла бы вложиться в новые проекты реакторов, выбрала так называемый «энергопереход» к возобновляемой энергетике и преуспела в этом. Перед Фукусимой энергетика Германии ставила на два кита – атомную и газовую генерации. После японской аварии они отказались от атомной энергетики и вводят в строй угольные станции, а также делают ставку на возобновляемую энергетику. Великобритания также оказалась в сложном положении. Ей надо вывести из эксплуатации к 2023 г. практически все работающие ныне блоки. Франция также находится в трудной ситуации. Ей необходимо выполнять обязательства перед Евросоюзом по увеличению доли возобновляемой энергии в энергобалансе,сократив долю атомной энергии. Причина не в компроментации атомной энергетики, большинство населения Франции поддерживает ее.

Китай строит 27реакторов. Кстати, Китай - печальный рекордсмен и по числу человеческих жертв, связанных с гидроэнергетикой и угольной энергетикой. Южная Корея урезала планы строительства новых реакторов, но не отказалась от них.

Япония не в силах строить свою энергетику исключительно на углеводородных ресурсах и вновь рассчитывает на помощь атомной энергетики. Но из 48 работоспособных реакторов разрешение национального регулятора (NRA) на эксплуатацию получили только два блока (АЭС «Сендай»). Остальные могут быть остановлены навсегда, так как затраты на доведение их до уровня новых требований ядерной безопасности могут оказаться неподъемными. Такова наглядная экономика ядерной безопасности.

Безопасность стоит денег. Надо найти золотую середину. Бесконечное повышение безопасности превратит ядерную энергетику в теоретическую субстанцию в экономике и науке. На практике необходима экономика ядерной энергетики. Нужно искать такие решения, которые обеспечат необходимую ядерную и радиационную безопасность, но были бы при этом экономически целесообразными.

Евросоюз, где более 130 реакторов, производящих18% электроэнергии, принял летом 2014 г. поправки в Директиву о ядерной безопасности ядерных установок (2014/87/Euratom). Директива вводит систему регулярных экспертных оценок для ядерных установок, укрепляются полномочия национальных регуляторов,повышается прозрачность в вопросах ядерной безопасности действующих и проектируемых установок. Оценка безопасности каждой АЭС должна проводиться каждые 10 лет. На каждой АЭС должны быть созданы центры быстрого реагирования. Национальные регуляторы получат больше полномочий и финансовых средств, будут укомплектованы квалифицированным персоналом.

На имплементацию директивы в национальные законодательства членов ЕС отведено три года.

Таким образом, отчетливо просматривается долгосрочная тенденция возрастания удельных затрат на обеспечение безопасности АЭС. Этот фактор становится критическим для успешной конкуренции на энергетических рынках и даже для сохранения атомной отрасли как таковой в ряде стран мира. Преимущество в конкуренции получит тот, кто найдет и реализует самые эффективные решения для обеспечения безопасности ядерных энергетических объектов.

В России в июне этого года Правительство РФ утвердило государственную программу «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» до 2020 г. Мероприятия,запланированные в этой программе, позволяют, в случае их успешного завершения,закрепить наше технологическое лидерство в атомной энергетике. По созданию атомных реакторов мы находимся на передовых позициях. Это и атомный флот, которого нет больше нигде в мире. Это ядерный оружейный комплекс – главный фактор политической стабильности в мире.Это мегаваттник на орбите, ядерная медицина, где «Росатом» занимает самые передовые позиции. В стране только один столь масштабный и высокотехнологичный комплекс- это «Росатом». ГК «Росатом» располагает 40% мировых обогатительныхмощностей и обладает самой передовой технологией обогащения урана. Она осуществляет строительство энергоблоков по всему миру. Затем идут нефть-газ и металл первых переделов – таков экспортный потенциал России сегодня. Позиция и вес «Росатома»в российской экономике не могут дальше масштабироваться и развиваться без участия в стратегическом планировании развития страны.

Для стран, в которых доля атомной энергетики велика, в том числе для России, эта задача является стратегической и должна находиться в поле долгосрочного государственного стратегического планирования и государственной промышленной политики. Но есть ли они у нас - стратегическое планирование и промышленная политика? Вопрос может показаться риторическим, но это не совсем так.

Наконец-то в июне 2014 г.был принят Федеральный закон Российской Федерации N 172-ФЗ "О стратегическом планированиив Российской Федерации". С упразднением Госплана при реформировании страны вместе с водой мы выплеснули и ребенка.

К первому чтению готовится законопроект федерального закона «О промышленной политике...», внесенный Правительством Российской Федерации. Эксперты находят немало недостатков в этом законопроекте, хотя о необходимости такого закона говорили много и давно. Не случайно вместе с правительственным законопроектом будут рассматриваться еще два аналогичных законопроекта, внесенных депутатами ранее. Предполагается, что несмотря на изъяны правительственного законопроекта,он будет принят в первом чтении, а затем ко второму чтению его существенно доработают.

Но законопроект об основах промышленной политики (хотя он не вполне является таковым), разрабатывался без участия ведущей промышленной отрасли России - без атомнойпромышленности. Возможно поэтому законопроект отражает, на мой взгляд,кабинетное видение поддержки промышленного развития и мало учитывает реальные потребности промышленных отраслей. Ускорения экономического роста и модернизации экономической модели, о чем говорил В.В.Путин на Государственном совете 18 сентября 2014 г. (на тему: развитие отечественного бизнеса и повышение его конкурентоспособности на мировом рынке в условиях членства России в ВТО) без реальной и активной промышленной политики не добиться. Другое важное направление, в которое должны быть вовлечены государственные корпорации, это государственное стратегическое планирование. В настоящий момент эта система модернизируется в связи с опубликованием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Отдельные стратегии РЖД, ТЭКа и других отраслей без стратегии социально-экономического развития страны, без баланса по ресурсам всех видов, не работают. Наконец-то стала выстраиваться иерархия. Приоритет - это стратегия социально-экономического развития страны, далее отраслевые стратегии и далее до более низкого уровня.

Закон устанавливает свод документов государственного стратегического планирования, в который входят ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию, прогнозы, стратегии, программы для всех уровней -федерального, регионального, муниципального, а также отраслевого и уровня макрорегионов. Но эта система недостаточно ясная и строгая, а, значит, этот закон придется дорабатывать и вносить изменения в ряд других законов.

Например: ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию закон определяет как основу для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. На основании ежегодного послания Президент издает указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты, а также документы стратегического планирования, подлежащие разработке. Но при этом данные указы не включены законом в систему стратегического планирования. Другой пример: Президент РФ согласно Конституции обращается с ежегодным посланием к Федеральному Собранию. Но программу социально-экономического развития страны разрабатывает и утверждает Правительство РФ. В Казахстане, который начал реформу стратегического планирования раньше нас и уже успешно выполнил первую пятилетку, Президент, согласно Конституции, обращается ко всему народу и утверждает долгосрочную стратегию развития страны (конкретный документ) своим указом. Кстати, в Белоруссии установлен такой же порядок.

На сегодняшний день закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» несовершенен и предоставляет большой простор для творчества законодателя. Но ждать завершения этого процесса нельзя. До 1 января 2015 г. должен быть разработан план подготовки документов стратегического планирования.В течение следующего года будут разрабатываться нормативные правовые акты,определяющие порядок разработки и корректировки стратегических документов,мониторинга и контроля их реализации. В 2016 г. все документы стратегического планирования должны быть разработаны и приняты, а действующие документы приведены в соответствие с этим законом.

План подготовки документов стратегического планирования, в том числе и долгосрочного, будет готов в конце текущего года. Важно, чтобы в нем присутствовали стратегические документы для атомной отрасли. От этого будет зависеть не только промышленная,но и бюджетная стратегия. Но закон о стратегическом планировании не признаёт участниками процесса стратегического планирования государственные корпорации, что не соответствует реальному положению, так как федеральным законом о госкорпорации «Росатом» наделен рядом государственных полномочий. В результате недочеты базового закона могут сыграть негативную роль, в том числе, и в деле обеспечения безопасности атомной отрасли. А для нее стратегическое планирование отличается особой глубиной. Нужно учитывать, что нерешенные стратегические задачи атомной отрасли препятствуют реализации новых стратегий.

Долгосрочная стратегия - это и замыкание ядерного топливного цикла, и создание реакторов с естественной безопасностью. Это и решение задач «ядерного наследия», обращения с отработавшим ядерным топливом и выводом из эксплуатации старых блоков АЭС.

Очевидно, должна соблюдаться логическая вертикаль стратегических и операционных документов от федерального центра до уровня отдельных предприятий. Важно, чтобы программы и планы, инвестиции и бюджетное финансирование промышленного развития концентрировались на важнейших направлениях. И если говорить о новой экономической модели - модели ускоренного инновационного промышленного развития, то атомная отрасль - это один из немногих национальных плацдармов, с которого можно вывести на новый уровень всю российскую экономику. Поэтому сохранение и закрепление наших преимуществ в области использования атомной энергии должно оставаться для государства одной из ключевых стратегических целей. Лидерство в обеспечении безопасности ядерных энергетических установок новых поколений, устанавливаемой в соответствии с более жесткими и периодически повышающимися требованиями, - одна из ключевых стратегических задач. Статус этих целей и задач должен быть закреплен в долгосрочных стратегических прогнозах и в отраслевых стратегиях, на основании которых будут разрабатываться государственные программы и рабочие планы.

Выступление на IXМеждународном ядерном форуме «Безопасность ядерных технологий» (Аварийная готовность и реагирование), октябрь 2014 г.