|
Кузьмин Н.А. Председатель Постоянной комиссии по экологии и
природопользованию Законодательного Собрания Ленинградской области |
|
Талевлин А.А. Доцент кафедры
гражданского права и процесса Института права Челябинского государственного
Университета, к.ю.н |
Законодательный процесс в
регионах России активно развивается. В настоящее время в субъектах Российской
Федерации принято достаточно большое количество нормативных правовых актов в
сфере как природопользования, так и охраны окружающей среды, в том числе и
радиационной безопасности. Например, в Санкт-Петербурге принят и действует
Экологический кодекс этого субъекта Российской Федерации. Законы об охране
окружающей среды приняты в Якутии, Туве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии,
Курганской, Рязанской, Пермской областях и др. Во многих регионах приняты
законы о радиационной безопасности населения (Свердловская, Челябинская,
Томская области, Краснодарский край, Красноярский край и др.).
В Ленинградской
области радиационную безопасность на региональном уровне регулируют законы
Ленинградской области: «О защите населения и территории Ленинградской области
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об
экологическом мониторинге в Ленинградской области». Отношения по обращению с
радиоактивными отходами (далее, РАО) затрагивают как сферу использования
атомной энергии, так и сферу экологической безопасности. Согласно нормам действующей
Конституции России в исключительном ведении Российской Федерации находятся
расщепляющиеся материалы и ядерная энергетика (статья 71). Вопросы
природопользования и обеспечения экологической безопасности — это предмет
совместного ведения (статья 72).
Предметная сфера
правового регулирования экологической безопасности (в т. ч. радиационной) на
уровне субъектов Российской Федерации определена Конституцией России и
действующим законодательством. Нормативное правовое регулирование названных
отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, обеспечение радиационной безопасности населения, обусловленных
расположением на территории соответствующего субъекта ядерно-опасных и радиационно-опасных
объектов, наличием территорий, загрязненных в результате радиационных аварий
радионуклидами искусственного происхождения одна из главных функций органов
государственной власти данных субъектов России.
Необходимо отметить, что право граждан и
общественных объединений на участие в формировании политики в области
использования атомной энергии закреплено в статье 14 Федерального закона «Об
использовании атомной энергии». К сожалению, в Законе «Об обращении с
радиоактивными отходами и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации (далее, Закон РАО) участие общественности в формировании
политики в сфере использования атомной энергии сведено к «предоставлению
информации по вопросам деятельности национального оператора с учетом требований
законодательства Российской Федерации о государственной тайне».
Право граждан на участие в принятии решений, например, определения
места захоронения радиоактивных отходов в Законе РАО не закреплено и, кроме
этого, в настоящий момент в нашей стране полноценно не реализуется. При
размещении пунктов захоронения радиоактивных отходов или расширении
существующих объектов по переработке отработавшего ядерного топлива достаточно
провести общественные обсуждения (слушания) в соответствии с градостроительным
законодательством. Как известно, такие обсуждения носят рекомендательный
характер, и в них принимает незначительное количество граждан.
В соответствии с
нормами федерального закона «Об использовании атомной энергии» решение о месте
размещения объекта использования атомной энергии (в том числе пунктов хранения
или захоронения РАО) принимаются Правительством России при согласовании с
органами власти субъектов Российской Федерации. Правительством России в Постановлении
14.03.1997 № 306 утвержден соответствующий порядок,
и одной из форм данного согласования является согласование Ходатайства о
намерениях.
Наличие полномочий
у субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды позволяет
создать свою региональную нормативную базу, которая может и должна учитывать и
корректировать недостатки федеральных нормативных правовых актов.
Например, вопрос
согласования мест размещения ядерно-опасных и радиационно- опасных объектов в
рамках процедуры согласования Ходатайства о намерениях должен быть четко
урегулирован в региональном законодательстве.
В Ленинградской области предусмотрен свой порядок
согласования размещения объектов использования атомной энергии. Согласно региональному законодательству
вопросы согласования ходатайства о намерениях возложено на Правительство
Ленинградской области. До 2014 года существовала специальная межведомственная
комиссия по размещению производственных сил на территории Ленинградской области
(Постановление Правительства
Ленинградской области от 27 декабря 2004 года № 318) в полномочия которой и входили
вопросы по согласованию декларации о намерениях при сооружении объектов атомной
энергии федерльного значения. Именно данная комиссия согласовала размещение
пункта захоронения радиоактивных отходов в Сосновом Бору Ленинградской области
26 января 2011 года. После 2014 года данные полномочия возложены на Комитет
экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области (Постановление Правительства
Ленинградской области от 21 апреля 2014 года № 144). Совсем скоро, в декабре 2018 года предстоит окончательная остановка
старейшего в мире первого энергоблока Ленинградской АЭС и будет необходимо
искать решение долговременной изоляции РАО, возникающих при выводе из
эксплуатации. И этих РАО будет в несколько раз больше накопленных за время
эксплуатации станции.
Целесообразно в рамках процедуры согласования
размещения объектов использования атомной энергии региональным законодателям
обеспечить возможность участия населения в принятии решения. В ходе реализации
этой процедуры Правительство России неизбежно представит все необходимые
гарантии экологической безопасности функционирования пункта хранения или
захоронения РАО. А в целях принятия положительного решения федеральным
структурам придется «заинтересовать» регион и дополнительно спланировать
социально-экономическое развитие соответствующей территории на многие
десятилетия вперед. И такой подход, действительно представляется как
социально-ответственный, учитывающий интересы населения конкретного региона.
В этой связи
необходимо дополнить как региональное, так и федеральное законодательство
механизмом реализации права каждого на участие в принятии решений в сфере
использования атомной энергии.
Региональное
законодательство должно содержать нормы общественного контроля в сфере
обеспечения ядерной и радиационном безопасности при обращении с РАО. Например,
предусмотреть в соответствующем нормативном акте положения о Наблюдательном
(Общественном) совете в структуре органа представительной государственной власти
субъекта Российской Федерации и определить прозрачный порядок его формирования,
предусмотрев активное участие общественности и местных органов власти.
Окончательное решение о согласовании места размещения пункта
хранения или захоронения РАО целесообразно закрепить за представительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации, тем самым обеспечив
широкое обсуждение соответствующего решения. Данные положение уже реализуются в
Архангельской области. В указанном субъекте
Российской Федерации наряду с нормами федерального
законодательства действует закон Архангельской
области от 06 декабря 2007 года № 459-22-ОЗ «О компетенции органов
государственной власти Архангельской области в сфере радиационной безопасности
населения и использования атомной энергии».
Согласно нормам статей 3 и 4 данного закона региональный
представительный орган (Архангельское областное собрание депутатов)
согласовывает место размещения на территории Архангельской области ядерных
установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ, пунктов хранения, хранилищ радиоактивных отходов,
находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или
межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территориях
закрытых административно-территориальных образований. Новеллой для российского
регионального законодательства является то обстоятельство, что такое
согласование должно быть обязательно до согласования указанных предложений
Правительством Архангельской области.
Так, в 2015 году на заседании
Собрание депутатов Архангельское области
дало согласие на строительство пункта захоронения радиоактивных отходов
(РАО) 3-го и 4-го классов в районе архипелага Новая Земля (Постановление от 25
ноября 2015 года № 1069).
Гарантией полноценного участия населения в принятии
решений и учета интересов регионов может стать закрепление в федеральном
законе и законодательстве субъектов Российской Федерации право «вето» органов
местного самоуправления на решение размещать на соответствующей территории
ядерно-(радиационно)-опасные объекты.