Вышла в свет книга Б.И.Нигматулина и В.А.Пивоварова «Реакторы с тяжелым жидкометаллическим теплоносителем. История трагедии и фарса». Подробнее 

Текст статьи ограничен рамками рассмотрения «Закон «Об обращении с радиоактивными отходами» - Закон «О недрах» - лицензия на пользование недрами для захоронения радиоактивных отходов - нарушения, связанные с задокументированным невыполнением геологоразведочной стадии геологического изучения недр». При рассмотрении адекватности лицензии именно Роснедр такое условие необходимо и достаточно. Скрытый или очевидный отход от Закона «О недрах» при решении задач захоронения радиоактивных отходов часто ведет к ошибкам и попыткам их замаскировать. В результате проведенного исследования нормативно-правовой базы и фактического порядка была обоснована необходимость совершенствования системы пользования недрами оборонного ЗАТО Железногорск. И необходимость совершенствования обоснования этой системы на основе существующего законодательства. 

Ключевые слова. Захоронение радиоактивных отходов, геология, недра, гнейсы, подземное строительство, безопасность, право, система лицензирования, экспертиза, Росатом, участок «Енисейский», Красноярск, Россия.

 

I. Введение

Публикация относится к реальной и важной проблеме человечества, обусловленной наличием твердых/отвержденных радиоактивных отходов (РАО) особых категорий и необходимостью их надежной изоляции от биосферы, с потенциальной опасностью до миллиона лет (вечность!) и затратами для каждой из ядерных стран уровня России, США, и Китая не менее ста миллиардов долларов (только применительно к доступной по времени ближайшего будущего перспективе оценок и открытым для анализа процессам образования отходов). Проблему предусмотрено решать путем глубинного/геологического захоронения РАО в земных недрах.  В России – в недрах Красноярского края. Качество документов комплексного (прежде всего, горно-геологического) обоснования федерального пункта глубинного захоронения радиоактивных отходов (ПГЗРО) 1 и 2 классов опасности (высокой активности и долгоживущих) имеет огромное значение и должно быть безупречным (Комлев В.Н. Закон «О недрах» и радиационная безопасность страны. Сайт Проза.ру). Проблема не нова, например, журналом «Недропользование-XXI век» рассматривалась ранее (2022 год: №№ 2 и 5). Предлагаемый читателям дискуссионный материал – новый этап ее осмысления с позиций недропользования в обозначенных рамках, начиная с нормативно-правовой базы.

Данная статья, как оценочное профессиональное суждение, выражение субъективного мнения и взглядов автора для попытки понимания будущего, посвящена критическому анализу и обобщению информации, опубликованной в открытых источниках (тексты законов и нормативно-технической документации, научно-технические статьи, официальная переписка).

 

 

II. Правовая основа российской системы лицензирования захоронения твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих радиоактивных отходов (РАО 1-2 классов опасности)

 

Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами» является законом-лидером системы.

Статья 12. Требования к захоронению радиоактивных отходов.

2. Захоронение твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих радиоактивных отходов осуществляется в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов, обеспечивающих локализацию таких отходов в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 «О недрах».

Комментарий к ст.12 п.2.

Как только сложное многоэтапное обращение с РАО-1,2 доходит до захоронения, как только функцией создаваемого объекта объявляется обоснование (наука) или реализация (промышленность) захоронения РАО - главенствующая роль и необходимость неукоснительного соблюдения переходит к Закону «О недрах».

В ответ на претензию оппонентов о предполагаемом фундаментальном нарушении законодательства утверждают (например, письмо Роснедр № АГ-04-37/7456 от 28.03.2023 или п. 21, https://proza.ru/2022/12/22/1216): «Статья 1 Федерального закона 27-ФЗ «0 недрах» гласит: «Специфические отношения, связанные с ... захоронением радиоактивных отходов ... могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Законом». Нарушения в данном случае отсутствуют».

Однако, смысл приведенной цитаты из ст. 1 Закона «О недрах» (1992 г.) сформулирован задолго до появления и в ожидании специфического Закона «Об обращении с РАО», по причине отсутствия такого закона и многих норм для захоронения РАО непосредственно в атомном законодательстве.

Кроме того, в приведенной цитате из ст. 1 Закона «О недрах», все же, однозначно говорится о недропользовании и захоронении РАО всех категорий, но не о их, например, хранении. Появившийся «другой» Закон «Об обращении с РАО» (2011 г.), регулируя, уточняя и конкретизируя как раз специфические отношения, связанные с захоронением РАО, соблюдает принципы и положения Закона «О недрах». В ст.12 (п.2) Закона «Об обращении с РАО» нормы более раннего Закона «О недрах» (а не какого-либо другого) однозначно предписаны для применения в случае захоронения РАО категорий 1 и 2 (а не нормы хранения и не для других категорий отходов). Более поздний Закон «Об обращении с радиоактивными отходами», а на основе более позднего закона по канонам и следует разрешать юридические споры, однозначно и без вариантов указывает на Закон «О недрах».

 

Поэтому, видимо, все же (при попытке пользоваться в качестве основных «другими федеральными законами») налицо нарушение российской системы недропользования, лицензирования захоронения РАО категорий 1 и 2, Закона «Об обращении с РАО» и Закона «О недрах», а также требований подзаконных актов ряда федеральных законов, конкретных норм и правил.

Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами».

Статья 13. Требования к обеспечению безопасности пунктов захоронения радиоактивных отходов.

2. Выполнение работ по сооружению и эксплуатации пунктов глубинного захоронения радиоактивных отходов, закрытию таких пунктов захоронения осуществляется при наличии лицензии на пользование недрами, выданной в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах, и разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии.

Комментарий к ст. 13 п. 2.

1. Как говорится, почувствуйте разницу: «лицензия на пользование недрами» и «разрешение (лицензия) на право ведения работ в области использования атомной энергии».

2. О лицензиях на пользование недрами именно для «сооружения/эксплуатации пунктов глубинного захоронения радиоактивных отходов» (согласно законодательству), а не для несуществующего в законодательстве вида пользования недрами (согласно лицензиям Роснедр) – см. далее.

3. Разрешение (лицензия) на право ведения работ в области использования атомной энергии. В случае пунктов глубинного захоронения РАО – это такие виды деятельности в области использования атомной энергии (Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 N 170-ФЗ. Статья 26. Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии): закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов, обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении, проведение экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) ПГЗРО в части обозначенных выше видов деятельности в области использования атомной энергии. И по значимости в комплексе прав и обязанностей – не более того.  

Письмами № 06-00-18/2076 от 07.12.2022 и № 06-00-18/584 от 04.04.2023 Ростехнадзор (начальник Управления по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла, ядерных энергетических установок судов и радиационно-опасных объектов Д.Ю. Белкин) убедительно подтвердил, что регулирование недропользования по всем видам и на разных уровнях касательно ПГЗРО – абсолютно не его сфера деятельности. Кстати, то, что это полномочия Роснедр, подтверждает и ФГУП «НО РАО» (письмо № 319-09.04/9454 от 30.11.2022).

Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами».

Статья 13. Требования к обеспечению безопасности пунктов захоронения радиоактивных отходов. 3. Требования к обеспечению безопасности при размещении, сооружении, эксплуатации и закрытии пунктов захоронения радиоактивных отходов определяются соответствующими техническими регламентами, законодательством в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами.

Комментарий к статьям 12 п.2 (требования к захоронению РАО) и 13 п.2, п.3 (требования к обеспечению безопасности ПГЗРО) Закона № 190-ФЗ.  

В такой приоритетности и последовательности предусмотрено в сфере захоронения РАО-1,2 по разным направлениям деятельности применять нормы 1) недропользования и 2) другие.   

Если следовать законодательству, то, вполне возможно, что до начала строительства, подземной ли исследовательской лаборатории (ПИЛ), или ПГЗРО, ФГУП «НО РАО» должно было иметь не лицензию Роснедр КРР 16117 ЗД на захоронение твердых РАО в горном массиве гнейсов промышленной территории Железногорска и не лицензию ГН-01,02-304-3318 от Ростехнадзора со странным (пункт 8 раздела «Хронология оформления основных документов по участку «Енисейский»», https://proza.ru/2022/12/22/1216) названием с опорой на нормы Закона «Об использовании атомной энергии», а лицензию Роснедр (не Ростехнадзора) НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ для строительства ПИЛ либо ПГЗРО соответственно законодательно установленному виду пользования недрами. В случае строительства ПИЛ – еще и лицензию Роснедр для специфического геологического изучения массива из выработок ПИЛ. Непосредственно горные работы должны вестись по отдельной лицензии именно на право ведения горных работ (Виды производственных объектов, на эксплуатацию которых требуется лицензия Ростехнадзора, объекты, на которых ведутся горные работы, … а также работы в подземных условиях, http://kaps.ru/rtn/).  

Иными словами, для ПГЗРО или ПИЛ (а не для хранилища РАО), при обязательном опережающем геологическом изучении недр (ГИН) геологоразведкой в должном объеме по отдельной лицензии, ФГУП «НО РАО» по результатам экспертизы ГИН должно было оформить лицензию на пользование недрами (Роснедра, Закон «Об обращении с РАО» - ст. 12 п.2, 13 п.2 и Закон «О недрах» - ст. 6 п.4) – главное условие. Дополнительное условие - иметь или оформить лицензию на право ведения работ в области использования атомной энергии (Ростехнадзор, Закон «Об обращении с РАО» - ст. 13 п.2 и Закон «Об использовании АЭ – ст. 26 касаемо ПГЗРО), а также выполнять другие требования безопасности (Закон «Об обращении с РАО» - ст. 13 п.3). Как-то так, соответственно правовому отображению составляющих сложного/комплексного процесса захоронения РАО.  

В контексте раздела «Правовая основа российской системы…» представительному ряду федеральных, региональных и местных ведомств и учреждений, причастных к работам в целом и конкретным действиям по ПГЗРО в частности, каждому в отдельности и напрямую (преимущественно в интервале 20.02.2023 - 27.02.2023), были направлены автором настоящей статьи по электронной почте письма. В них излагалась просьба разъяснить соответственно Закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» правовую ситуацию в связи с обоснованием создания в Красноярском крае федерального пункта глубинного захоронения радиоактивных отходов и предполагаемыми допущенными нарушениями, которые были обозначены в прилагаемых к письмам файлах «Енисейский_ПравовойФундамент» и «Енисейский_Недропользование». Файлы «Енисейский_ПравовойФундамент» и «Енисейский_Недропользование» - версии статей В.Н. Комлева «Радиоактивные отходы: занимательная юриспруденция» и «Уникальное недропользование (экспертиза документов)» на сайте PRoAtom.

 

Ответы на обращения либо отсутствовали совсем, либо были «разнообразные не те». В обилии простое перечисление других известных документов/решений/мероприятий, которое не является разъяснением их правовой базы и не может ее подменить в контексте соотношения (см. файлы обращения) Законов РФ «Об обращении с РАО», «О недрах» и «Об использовании атомной энергии».  Отчасти лишь, пожалуй, письма Ростехнадзора № 06-00-18/2076 от 07.12.2022 и № 06-00-18/584 от 04.04.2023, письма Росгеолэкспертизы № ДН-03/3828 от 17.03.2023 и Роснедр № АГ-04-37/7456 от 28.03.2023 затронули отдельные фрагменты права. Причем в письмах Росгеолэкспертизы и Роснедр при обозначенном стремлении к полному логическому изложению одинаково отсутствуют ссылки на ключевую статью 12 (п. 2) Закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Суть просьбы пока осталась без разъяснений в полной мере. Бывает…, но: «Ведь порою и молчание. Нам понятней всяких слов». Иными словами, в данном случае тотальная неразъясненная правовая ситуация по поводу важных разных аспектов безопасности – самый информативный ответ для сверхдолговременного будущего как результат проведенного ныне тестирования (дополнительно к предыдущему, см. статью «Тест для ядерного могильника», https://proza.ru/2022/01/19/1016).  

Начало письма ИБРАЭ РАН № 11407/01-0595 от 20.04.2023 (ИБРАЭ РАН участвовал в разработке законопроекта «Об обращении с радиоактивными отходами» и является научным руководителем работ по проекту создания ПГЗРО) после вводного абзаца -  ссылка одновременно на п.1 статьи 10.1 Закона «О недрах» и Распоряжение Правительства № 595-р как на «симбиоз» документов. Она вряд ли правомерна и требует юридического анализа в силу разного вида пользования недрами этих документов. Подобная коллизия рассмотрена в файлах моего обращения и в разделе «Закон «О недрах» и пользование недрами по лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД» далее на примере статьи 6 Закона «О недрах» и лицензии КРР 16117 ЗД. Соавтор закона «Об обращении с радиоактивными отходами» не начинает анализ со статьи 12 (п. 2) этого Закона. Даже не упомянуты (с. 1) важные статьи 6 и 8 Закона «О недрах» (как и лицензируемая деятельность «захоронение РАО» лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД, смысл разрешенной протоколом ГКЗ Роснедра № 4523-пс «опытно-промышленной эксплуатации участка '’Енисейский''»). Недоумение вызывает другое «законодательное обоснование» - связка функции Ростехнадзора (не наделен компетенциями регулировать недропользование) по контролю физической защиты ядерных установок…, хранилищ РАО (положение о Ростехнадзоре, п. 5.3.1.3) с выдачей Ростехнадзором лицензии ГН-01,02-304-3318 на строительство подземного объекта. Сложносочиненное название этой лицензии не может скрыть/опровергнуть факт, что по сути выдана она НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ, но не Роснедрами.  

Следует отметить, что история реализации Енисейского проекта переполнена примерами неадекватных коммуникаций не только по вопросам законодательства (https://proza.ru/2017/06/29/1002; https://proza.ru/2022/08/17/384; https://proza.ru/2017/06/28/1457; https://proza.ru/2018/11/07/898; https://proza.ru/2020/07/17/220; https://proza.ru/2020/12/18/1681; https://proza.ru/2022/09/27/743; https://proza.ru/2022/01/19/1016; https://proza.ru/2020/05/10/812; https://proza.ru/2022/11/25/1638; https://proza.ru/2017/10/31/1415; https://proza.ru/2020/06/25/1546).

 

Необходимо менять подход к общению с научно-техническими оппонентами. Полученные и неполученные ответы на обращения могут быть, видимо, в дальнейшем квалифицированы в установленном порядке как сокрытие важной для проблем безопасного развития атомной энергетики и обороны страны информации, воспрепятствование правильному/адекватному пониманию общественностью, государственными органами власти и принимающими решения лицами ситуации вокруг ПГЗРО, научно-техническое очковтирательство, способствование неустранению ошибочных решений/нарушений и обоснованию нерациональных/избыточных трат бюджетных средств в сложное время.

Комментарии раздела направлены не только на анализ применения в практике работ по созданию ПГЗРО на участке «Енисейский» того или иного положения горного законодательства, но и на анализ системы лицензирования/обоснования ПГЗРО в целом, опираясь на Законы «Об обращении с РАО», «О недрах» и «Об использовании атомной энергии». Утверждать обратное (О.А. Морозов, рецензия от 18.04.2023) – «за деревьями не видеть леса». От выбора и иерархии правовой базы зависят остальные элементы системы: нормы, правила, требования и критерии.

В России можно выделить два варианта системы лицензирования «окончательной изоляции» (основной термин Енисейского проекта) РАО-1,2, начинающихся от разных ключевых законов: 1) от Закона «Об использовании атомной энергии» (Материалы обоснования лицензий МОЛ-2015 и МОЛ-2022, https://proza.ru/2023/02/09/1568 и https://proza.ru/2022/12/22/1216); 2) от Закона «Об обращении с РАО».

Имеется также мнение, что наиболее правильно оперировать следующими документами (И.И. Косинова, Воронежский ГУ, эксперт Росприроднадзора, электронное письмо от 29.04.2023 и др.):

- Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ;

- Федеральный закон № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

- Приказ Минприроды России от 01.12.2020 N 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду, ОВОС»;

- Приказ Минприроды России от 25.02.2010 г. № 50.

То есть правовое обоснование строительства и эксплуатации ПГЗРО, по этому мнению, лежит совсем в иной плоскости с акцентом на ОВОС.

В системе «радиоактивные отходы – недропользование» ключевым/главенствующим/лидирующим/определяющим/своеобразным системным администратором следует считать, все же, Закон «Об обращении с радиоактивными отходами».

Именно этот закон выстраивает иерархию специализированных законов и последовательность рассмотрения проблемы, пути обоснования решений. Статьи Закона «Об обращении с РАО»: ст.12 (п.2) - Закон «О недрах», ст. 13 (п.2) – Закон «Об использовании АЭ», ст. 13 (п.3) – другие нормы, включая законодательство в области охраны окружающей среды. С помощью этих статей распределяются обязанности/задачи соответственно сложному набору компетенций.

При этом Закон «О недрах» и его подзаконные акты обязывают обеспечить надежную основную исходную информацию (соответственно главной роли горного массива в концепции многобарьерной защиты ПГЗРО) и ее государственную геологическую экспертизу для последующей разработки и технических решений проекта, а также выполнения ОВОС и оценки экономических показателей. Я сознательно ограничился в своем анализе рамками «Закон «Об обращении с радиоактивными отходами» - Закон «О недрах» - лицензия на пользование недрами для захоронения радиоактивных отходов - нарушения, связанные с задокументированным невыполнением геологоразведочной стадии геологического изучения недр». Рассмотрение любыми специалистами важных последующих материалов (включая ОВОС) при отсутствии исходной информации о защитных свойствах массива по результатам геологоразведочной стадии геологического изучения считаю необоснованным и преждевременным.

 

III. Хронология оформления основных документов непосредственно по участку «Енисейский»

1. Федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года». Подготовка и утверждение программы: 2006-2007 годы. На нее как на первоисточник базовой информации часто ссылаются в последующих документах в связи с Енисейским проектом (например, письмо Росатома № 1-2/34765 от 27.06.2022, письмо Роснедр № АГ-04-37/7456 от 28.03.2023).

Детализация:

ФЦП ЯРБ-1, п. 38 «Строительство первоочередных объектов окончательной изоляции радиоактивных отходов, включая проектно-изыскательские работы (Красноярский край, Нижне-Канский массив)» (цитирую по Введению, Том 9н, ОВОС «Обоснования инвестиций», см. далее п. 4);  

КОНЦЕПЦИЯ ФЦП ЯРБ-1, V. Сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом. Первый этап (2008-2010 годы) - выполнение предпроектных и проектных работ по строительству опытно-промышленного объекта окончательной изоляции высокоактивных отходов. Второй этап (2011-2015 годы) - завершение строительства опытно-промышленного объекта окончательной изоляции высокоактивных радиоактивных отходов. Терминология: объект окончательной изоляции, ПИЛ не упоминается (http://www.fcp-radbez.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=279&Itemid=311).

2. Первая лицензия Роснедр КРР № 01696 ТП на геологическое изучение недр (ГИН) непосредственно и изначально заданного участка «Енисейский» (установленной площадью 64,14 кв. км) была выдана 26.12.2006 (пользователь недр ГХК, Горно-химический комбинат Росатома).

3. Разработана и утверждена «Декларация о намерениях» строительства объекта окончательной изоляции РАО (2008 год).

4. Обоснование инвестиций «Строительство первоочередных объектов окончательной изоляции радиоактивных отходов (Красноярский край)» (2010-2011 годы, ОВОС, https://www.norao.ru/upload/OVOS_Krasnoyarsk.pdf). В разделах «Содержание» и «Обозначения и сокращения» оперируют только терминами «объект окончательной изоляции РАО» и ПГЗРО, ПИЛ не упоминается. На рис. 2.2 убедительно показано окружение обводненными юрскими отложениями Западно-Сибирской низменности «гнейсового полуострова» промышленной территории ГХК с площадкой ПГЗРО.

5. Протокол ГКЗ (Государственной комиссии по запасам) Роснедр (оценочная стадия ГИН, 2012 год, рекомендована разведка). ОВОС по теме «Строительство первоочередных объектов окончательной изоляции радиоактивных отходов, включая проектно-изыскательские работы (Красноярский край)», 2012 год. Терминология: объект окончательной изоляции, ПИЛ не упоминается.

6. Схема территориального планирования в области энергетики (2013 год).

7. Лицензия Роснедр КРР 15864 ЗП с целевым назначением: геологическое изучение и оценка пригодности Енисейского участка для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ФГУП «НО РАО», национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами, 2015 год, полное соответствие вида пользования недр ст. 6 п. 2 Закона «О недрах»).

Согласно п. 3.2.1 Условий пользования недрами, являющихся Приложением № 1 к лицензии КРР 15864 ЗП, пользователь недр был обязан обеспечить разработку и утверждение проектной документации на геологическое изучение участка недр, предусматривающей этап опытно-промышленного захоронения радиоактивных отходов в выбранный пласт-коллектор архейских отложений (письмо Росгеолэкспертизы № ДН-03/3828 от 17.03.2023).  

8. ФЦП ЯРБ-2 разработана в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 2 июня 2014 г. № ДМ-П7-4107р. Концепция Программы утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 г. № 760-р, а сама Программа — постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2015 г. № 1248. Новости Программы от 28.0.4.2023. Журналисты и эксперты посетили площадки реализации ФЦП ЯРБ в городе Железногорске. С. Пешков: «В первую очередь мы создаем научный объект для проведения исследований. Только после того, как ученые дадут положительное заключение, а затем пройдут публичные обсуждения, будет принято решение о сооружении ПГЗРО. Сейчас наша основная задача – организовать строительные работы в рамках проекта создания ПИЛ». См. также: «Общая информация о проекте создания ПИЛ: объем РАО – 5 тыс. куб. м, строительный объем – 142 тыс. куб. м».  

Кстати, а лицензия от Роснедр на пользование недрами для строительных работ в рамках проекта создания ПИЛ имеется?

9. Материалы обоснования лицензии на размещение и сооружение не относящегося к ядерным установкам пункта хранения РАО, создаваемого в соответствии с проектной документацией на строительство объекта окончательной изоляции РАО (Красноярский край, Нижне-Канский массив) в составе подземной исследовательской лаборатории (включая материалы оценки воздействия на окружающую среду), МОЛ-2015.

10. Положительное заключение государственной экологической экспертизы по МОЛ-2015, утвержденное приказом Росприроднадзора от 07.12.2015 № 994.

11. Протокол ГКЗ Роснедра № 4523-пс от 03-02-2016, наиболее полное на сегодня рассмотрение ГКЗ геологических данных поисковой, оценочной стадий ГРР и проектно-изыскательских работ для стадии «Проектная документация» - утверждение заключения государственной геологической экспертизы (рекомендованная деятельность – геологоразведка и опытно-промышленное захоронение РАО).

12. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 595-р от 6-04-2016 «на право пользования недрами Енисейского участка для захоронения радиоактивных отходов», "в установленном порядке". Установленный порядок лицензирования в данном случае начинался с разработки Материалов обоснования лицензий МОЛ-2015 и Положительного заключения государственной экологической экспертизы по МОЛ-2015, утвержденного приказом Росприроднадзора.

13. Лицензия Роснедр КРР 16117 ЗД от 22-07-2016, лицензируемая деятельность: «захоронение РАО» (см. пункты 8-12,) несоответствие вида пользования недр ст. 6 п. 4 Закона «О недрах».

14. Документ научной поддержки ДНП-5-3476-2016 (НТЦ ЯРБ, Научно-технический центр ядерной и радиационной безопасности) «Экспертное заключение об обосновании деятельности по размещению пункта хранения радиоактивных отходов».  

Технические задания к экспертизам 2015-2016 годов базируются на Законе «Об использовании атомной энергии», включают экспертизу ядерной безопасности и проходят через Управление Ростехнадзора по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла, ядерных энергетических установок судов и радиационно-опасных объектов.

15. Лицензия Ростехнадзора ГН-01,02-304-3318 от 27-12-2016, лицензируемая деятельность: «размещение и сооружение пункта хранения РАО» (полное название см. п. 9 настоящего раздела, несоответствие вида пользования недр ст. 6 п. 4 Закона «О недрах»).

Сложносочиненное название этой лицензии не может опровергнуть факт, что по сути выдана она НА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ, но не Роснедрами.

16. Стратегия [1] создания пункта глубинного захоронения радиоактивных отходов (2018 год).

17. Комплексная программа исследований в обоснование долговременной безопасности захоронения РАО и оптимизации эксплуатационных параметров (2019 год).

18. Положение о научном руководителе работ по проекту создания ПГЗРО (ИБРАЭ РАН - Институт проблем безопасного развития атомной энергетики, утверждено приказом Госкорпорации «Росатом» № 1/1161-П от 05.10.2020).

19. В соответствии с лицензией КРР 16117 ЗД пользователем недр был составлен «Технический проект на строительство и опытно-промышленную эксплуатацию подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, на Енисейском участке Нижне-Канского массива (Красноярский край)» (ФГУП «НО РАО»), который был согласован протоколом Центральной комиссии по согласованию проектной документации на разработку месторождений подземных вод, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ЦКР-МПВ и ПС) от 25.03.2021 № 08-21/ПС сроком на 5 лет. Также указанным протоколом ЦКР-МПВ и ПС отмечена необходимость после завершения этапа опытно-промышленной эксплуатации и разведки по результатам выполненных работ представить материалы о геологической информации на государственную экспертизу в установленном порядке (письмо Минприроды № 11-50/3074-ОГ от 16.03.2023).

20. Материалы обоснования лицензии на сооружение не относящегося к ядерным установкам пункта хранения РАО (радиоактивных отходов), создаваемого в соответствии с проектной документацией на строительство объектов окончательной изоляции РАО (Красноярский край, Нижне-Канский массив) в составе подземной исследовательской лаборатории (включая предварительные материалы оценки воздействия на окружающую среду), МОЛ-2022 (https://disk.yandex.ru/d/j5VGPZkC6mhk4g). Документы общественного обсуждения МОЛ-2022, несоответствие вида пользования недр ст. 6 п. 4 Закона «О недрах».

21. Совместное заседание НТС 5 и НТС 10 Госкорпорации «Росатом» «ИССЛЕДОВАНИЕ В ОБОСНОВАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ЗАХОРОНЕНИЯ РАО 1, 2 КЛАССОВ НА УЧАСТКЕ «ЕНИСЕЙСКИЙ» ОТ 14.12.2022 г. (Радиоактивные отходы. 2023. № 1 (22). С. 118): предложено положительно оценить выполнение мероприятий в рамках Комплексной программы, необходимая актуализация Стратегии и Комплексной программы геологоразведку не предусматривает.

Комментарий

Видна по факту странной последовательности (порядок получения права пользования недрами: от опережающего назначения/решения еще лишь к ПЛАНАМ обоснования - стратегии, программе исследований долговременной безопасности и научному руководству, а не наоборот!) схема работ, хроническая незаконченность геологического изучения недр (отсутствие геологоразведки) – первого, опережающего остальные этапы работ, шага обоснования безопасности захоронения РАО. То есть, по набору документов, собственно полное обоснование вряд ли есть (см. также раздел «Особое значение Закона РФ «О недрах» для ЗАТО Железногорск»). Кроме того, появляются разночтения в трактовке функции объекта. Не все документы напрямую или косвенно относятся к регулированию недропользования и учитывают его каноны (соответствуют его нормам), как можно было бы ожидать, исходя из Закона «Об обращении с РАО» и Закона «О недрах». Второй этап ФЦП ЯРБ-1 не выполнен (2011-2015 годы) - завершение строительства опытно-промышленного объекта окончательной изоляции высокоактивных радиоактивных отходов. Напрасно в письмах Роснедр № АГ-04-37/22488 от 31.10.2022, № АГ-04-37/27758 от 28.12.2022, № АГ-04-37/7456 от 28.03.2023 и Росгеолэкспертизы № ДН-03/3828 от 17.03.2023 акцентируют без учета сути планировавшихся этапов по ПГЗРО и результатов 2011-2015 годов: «Обращаем внимание, что работы на участке «Енисейский» проводились в рамках реализации ФЦП ЯРБ-1». 

Необходимо напомнить, что важность и трудность реального геологического (в первую очередь) выбора площадки ПГЗРО – не выдумка. Принцип доминирования геологии при выборе места для захоронения РАО – не миф. Это международная стратегия. Наиболее последовательная реализация – Германия и США. Наиболее свежие новости: 1) Швейцария (https://bezrao.ru/n/5514). Пятьдесят лет поисков. «Это однозначное решение. Геология сказала своё слово», процедуры согласования, включая межгосударственные – все после, до 2045 г. 2) Германия, которая, пожалуй, раньше всех начала и дальше всех продвинулась, но вынуждена была обнулить программу и «найдет место для могильника РАО только к середине XXI века» (https://bezrao.ru/n/6146; https://bezrao.ru/n/5709). 3) Япония (https://bezrao.ru/n/5959). Базовую политику по окончательному захоронению высокорадиоактивных отходов пересмотрит правительство Японии. 4) Великобритания (https://bezrao.ru/n/6183). Принятие к 2026 году списка географических объектов, на которых будут проводиться детальные геологические исследования на предмет строительства пункта финальной изоляции РАО. Куда уж понятней! Системное игнорирование этого международного опыта недопустимо.

IV. Особое значение Закона РФ «О недрах» для ЗАТО Железногорск

Статья 8 Закона «О недрах». Ограничения и запреты пользования недрами.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий может быть ограничено или запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу безопасности жизни и здоровья населения, охране окружающей среды, сохранности зданий и сооружений, включая сохранность горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.

Комментарий к ст. 8 для условий ЗАТО Железногорск.

В ЗАТО Железногорск, дополнительно к давно существующему полигону захоронения жидких РАО «Северный» Горно-химического комбината, создают пункты захоронения еще трех видов. Все они имеют те или иные, более или менее значимые во времени недостатки относительно географо-геологических условий размещения. Два пункта глубинного (глубже 100 метров, Закон «Об обращении с радиоактивными отходами») захоронения твердых РАО (ПГЗРО): 1) федеральный на участке «Енисейский» и 2) локальный от ГХК – «реакторов по варианту радиационно-безопасного захоронения на месте» [2]. А также - приповерхностный ПЗРО от ГХК как результат вывода из эксплуатации (главное – засыпка грунтом на месте) открытых бассейнов-хранилищ жидких РАО [3].

 

Законодательные ограничения и запреты ст. 8 необходимо учитывать при обосновании федерального ПГЗРО как нового, не планировавшегося ранее объекта пользования недрами в контуре промышленной территории ЗАТО Железногорск. Действующие там оборонные комплексы - Горно-химический комбинат Росатома и АО «Информационные спутниковые системы, ИСС им. Решетнева» (горные выработки и скважины) – это в будущем непосредственно окружающая такой ПГЗРО среда при возможном взаимном влиянии элементов итогового кластера, сложной и недостаточно изученной геологической ситуации участка «Енисейский», а также тревожной геополитической ситуации в мире.

Специалисты ФГУП «НО РАО» сообщают (с. 4 документа «Таблица учёта замечаний, предложений и комментариев, выявленных по объекту общественных обсуждений, дополнительные к поставленным вопросам позиции», сайт https://www.admk26.ru/UserFiles/arc/inform/2022/11/tablica_ucheta_zamechaniy.PDF и сайт https://www.norao.ru/press, 14.11.2022, статья «Итоги общественных обсуждений по вопросам создания НКМ-лаборатории подвели на круглом столе в Красноярске»): «В настоящий момент еще не сформировано обоснование долговременной безопасности размещения упаковок с РАО в недрах выбранного участка. Одной из задач, которую нужно будет решить…, является разработка такого документа и технологических схем обращения с радиоактивными отходами. И таких задач сотни».

Еще раз, иными словами и в связке с информацией раздела «Хронология оформления основных документов непосредственно по участку «Енисейский»»: УЧАСТОК ВЫБРАН И ОБУСТРАИВАЕТСЯ, ОБОСНОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЗАХОРОНЕНИЯ РАО НЕТ, МНОГИЕ КЛЮЧЕВЫЕ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ ИМЕЮТСЯ.

При этом распространяются в информационных источниках утверждения о принятии решения в далеком будущем на базе обоснования в сверхдолговременной перспективе безопасности захоронения РАО на участке «Енисейский». Иногда (например, https://bezrao.ru/n/6234) при объяснениях «на пальцах» без обращения к конкретным документам принятые решения даже в одном тексте удобно могут и быть, и не быть. Подобные утверждения следует, вероятно, признать не соответствующими действительности хотя бы по факту наличия уже принятых решений без реализации Стратегии создания ПГЗРО, исследований в ПИЛ и других намеченных мероприятий (Распоряжение Правительства № 595-р, лицензия Роснедр КРР 16117 ЗД и лицензия Ростехнадзора ГН-01,02-304-3318) – по факту уже полученного права пользования недрами для создания подземного сооружения в соответствии с проектной документацией на строительство объекта окончательной изоляции РАО и бессрочного захоронения РАО без ограничения объемов. А также по фактам подготовительных и непосредственно горных работ из сферы недропользования: наличия решения Протокола ГКЗ Роснедра № 4523-пс о возможности опытно-промышленного захоронения 160 тыс. куб. метров РАО на пять лет, нового лицензирования вполне конкретной деятельности в ближайшее время по созданию подземного объекта на участке «Енисейский» (МОЛ-2022), выполняемого несколько лет строительства по существующей, не на право пользования недрами, лицензии Ростехнадзора ГН-01,02-304-3318 (МОЛ-2022, с. 6, раздел «Аннотация») наземной/подземной инфраструктуры и его реальных технико-экономических параметров.

И основное в неопределенности по поводу решения о ПГЗРО в недрах промышленной территории ЗАТО Железногорск: «Решение о сооружение объекта окончательной изоляции РАО 1-2 классов (долгоживущие РАО средней и высокой активности) в Нижне-Канском скальном массиве (Красноярский край)… принято Правительством Российской Федерации… в форме утвержденной федеральной целевой программы» ФЦП ЯРБ-1 (письмо Росатома № 1-2/34765 от 27.06.2022, см. также раздел III, п. 1, Детализация, настоящая статья).

В письме ИБРАЭ РАН № 11407/01-0595 от 20.04.2023 не рассмотрены обозначенные в приложенных к обращению от 27.02.2023/23.03.2023 файлах предполагаемые допущенные нарушения при разработке и общественном обсуждении материалов обоснования лицензий. Сообщается, что полномочиями по оценке разработанных ФГУП «НО РАО» МОЛ и возможных нарушений при их общественном обсуждении ИБРАЭ РАН не наделен. Я, например, не могу принять такое объяснение касательно полномочий, поскольку не ознакомлен непосредственно по Положению о научном руководителе по проекту создания ПГЗРО с правами, обязанностями и ответственностью ИБРАЭ РАН. Но мне известно, что в мероприятиях в связи с МОЛ-2022 сотрудники Института принимали активное участие.

Учет законодательных ограничений и запретов ст. 8 Закона «О недрах» участниками обоснования федерального ПГЗРО как нового объекта пользования недрами в контуре промышленной территории Железногорска и Роснедрами при выдаче лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД мне не известен. Скорей всего, имеет место игнорирование этой статьи в комплекте документов Енисейского проекта.

 

V. Закон «О недрах» и недропользование по лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД

 

Статья 6 Закона «О недрах» «Виды пользования недрами» не предусматривает лицензирование вида пользования недрами «захоронение радиоактивных отходов».

 

Комментарий к ст.6.

Тезис об отсутствии в Законе «О недрах» вида пользования недрами «захоронение радиоактивных отходов» в результате обращений с просьбой разъяснить правовую ситуацию никто не опроверг. В том числе, при дополнительном целенаправленном обращении к специалисту по правовому режиму промышленных отходов и недропользования (к.ю.н., ЮФ СВФУ, В.В. Левочко, электронное письмо от 09.05.2023).

Единственно правильную формулировку вида пользования недрами в нашем случае справедливо фиксирует, например, письмо Роснедр № АГ-04-37/7456 от 28.03.2023: «Согласно п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» недра предоставляются в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I - V классов опасности (объектов захоронения отходов)».

В письме Роснедр № АГ-04-37/22488 от 31.10.2022 правильная формулировка недропользования также приведена. Однако, через абзац сообщают: «ФГУП «Национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами» является пользователем недр по лицензии КРР 16117 ЗД с целевым назначением и видами работ: захоронение радиоактивных отходов в глубоких горизонтах на Енисейском участке Нижне-Канского массива». Объяснение явного различия формулировок Закона и лицензии КРР 16117 ЗД отсутствует. Аналогично в письме № АГ-04-37/27758 от 28.12.2022 присутствуют отмеченные различия формулировок недропользования.   

Роснедра не замечают нарушение Закона «О недрах»?

То есть, даже при строительстве только лишь ПИЛ необходима лицензия от Роснедр на право пользования недрами именно для строительства и именно ПИЛ?

Наиболее функционально близким к виду пользования недрами лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД является вид недропользования ст. 6 «эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения)». В титульном листе этой лицензии прямо записано, что она выдана «на срок эксплуатации», но «хранилища». Кроме того, именно для эксплуатации установлено: «Участок недр предоставляется в пользование без ограничения срока: 1) для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, отходов производства и потребления I-V классов опасности» (ст. 10 Закона «О недрах»).

Но вид пользования недрами «эксплуатация» предполагает завершающий этап процесса лицензирования, требующий опережающего создания комплекса условий, которые отсутствовали на момент получения лицензии КРР 16117 ЗД и отсутствуют в настоящее время (нет результатов ни разведочной стадии геологического изучения, ни результатов опытно-промышленного захоронения ограниченных объемов РАО, ни специальных исследований в подземной лаборатории, как нет ни самой лаборатории, ни самого федерального ПГЗРО!).

Не фиксируя отсутствие в Законе «О недрах» вида пользования недрами «захоронение радиоактивных отходов» (О.А. Морозов, Рецензия от 18.04.2023), со ссылкой на подзаконный акт (Методические рекомендации от 2007 г.) некоторые начинают в привязке к лицензии КРР 16117 ЗД анализировать понятие «захоронение». Анализ отсутствующей нормы по факту является намеком на претензию к Закону. Кроме того, намек на претензию видится и в предположении: «С точки зрения специалиста, недоработки могут существовать как в самих законодательных актах, так и в подзаконных отраслевых нормативных документах».  

Автор настоящей статьи такой намек не поддерживает и считает, что полезней и проще пересмотреть в соответствии со статьей 6 Закона «О недрах» лицензию КРР 16117 ЗД, а не наоборот. Еще раз: вида пользования недрами «захоронение радиоактивных отходов» НЕТ в статье 6 Закона «О недрах». Автор настоящей статьи не предлагает считать вид деятельности «захоронение» неправомерным вообще для разных категорий РАО и способов захоронения. Он лишь обоснованно отмечает, что лицензия КРР 16117 ЗД по виду пользования недрами для РАО 1 и 2 классов опасности Закону «О недрах» противоречит. Если же претензия О.А. Морозова со временем станет реальностью в контексте статьи 6 Закона «О недрах», то вопрос о пересмотре лицензии КРР 16117 ЗД тем более будет уместным.

Статья 23 Закона «О недрах» «Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются».

1) Соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами.

 

Комментарий к ст. 23.

Не соблюдены в должном формате согласно Закону «О недрах» фиксирование вида пользования недрами участка «Енисейский», этапы работ по лицензированию и созданию ПГЗРО, стадийность (см. далее) предпроектного изучения геологических условий, порядок получения права пользования недрами (см. далее, а также раздел «Хронология оформления основных документов».).

 

VI. Методические указания Минприроды (подзаконный акт Закона «О недрах») по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, от 1998 года и пользование недрами по лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД

 

Пункт 1.7. Право пользования недрами может быть приобретено на основании:

а) решения Правительства Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территория которых будет использоваться для целей захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию.

 

Комментарий к п. 1.7.

Правительство Красноярского края, судя по письму Администрации Президента РФ № А26-02-99156691 от 27.09.2019 (Краевой радиоэкологический центр, https://vk.com/wall-66070450 от 01.10.2019), по обращению Минприроды, Росприроднадзора или распорядителя недр (Роснедра) согласования каких-либо документов, в том числе Распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2016 г. № 595-р и лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД (документы о праве пользования недрами для захоронения РАО), не осуществляло.

 

В материалах лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД от 22.07.16 (со странным сроком действия, по результатам поисковой и оценочной стадий геологического изучения), вопреки правилам не обозначены выдавшие/согласовавшие разрешение на пользование земельным участком органы (Российский Федеральный Геологический Фонд, Сводный государственный реестр участков недр и лицензий, Информация о лицензии КРР16117ЗД, Наименование органа, выдавшего разрешение на пользование земельным участком – информация отсутствует, Наименование органа государственной власти субъекта Российской Федерации – информация отсутствует).

 

VII. Закон «О недрах» и необходимость разведочной стадии (геологоразведки) для достоверного опережающего геологического изучения недр участка «Енисейский»

Статья 23 Закона «О недрах» «Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются».

2) Обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; 3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку… свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; 8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном… захоронении отходов I-V классов опасности.

 

Комментарий к ст. 23.

Недропользователю неоднократно давались рекомендации о полноте геологического изучения и разведочной стадии работ по участку «Енисейский», тщательном натурном исследовании характеристик пород и массива на путях предполагаемой миграции радионуклидов в направлении разгрузки подземных вод от ПГЗРО, обеспечении гидрогеологических моделей фактическими данными и другие.

Важность полновесного геологического изучения участка «Енисейский», и необходимые для этого размеры участка зафиксированы в двух лицензиях Роснедр на геологическое изучение -  КРР № 01696 ТП от 2006 г. (пользователь недр ГХК) и КРР 15864 ЗП от 2015 г. (пользователь недр ФГУП «НО РАО»). Например, разведочные работы планировались окончанием уже на 2012 год – см. протокол ГКЗ (Государственная комиссия по запасам) № 4523-пс, с. 37-38, А.А. Рошаль (https://yadi.sk/i/Nbvvx8zrv58tlQ).

Рекомендации по полноте опережающего геологического изучения и геологоразведке не выполнялись. Существенное условие лицензий КРР № 01696 ТП и КРР 15864 ЗП – изучение участка на предпроектной (до разработки проекта ПГЗРО) разведочной стадии - не выполнено.

Протокол ГКЗ № 4523-пс с замечаниями по результатам поисковой и оценочной стадий геологического изучения и рекомендацией выполнить разведочную стадию (до сих пор не выполнена) признал участок «Енисейский» лишь потенциально пригодным (Решение комиссии, с. 2). Пункт 2.1. протокола: «Подтвердить, что… участок «Енисейский» является потенциально пригодным для глубинного захоронения радиоактивных отходов в объеме до 160 тыс. куб. м в архейских гнейсах…».

В справке В.А.Караулова (приложение 3 протокола) применен термин «пригодный». Такое же несоответствие формулировке протокола ГКЗ допущено в приложении № 10 (раздел II) к лицензии КРР 16117 ЗД и дважды со ссылками на протоколы ГКЗ 2012 и 2016 годов в статье [4]. Термин «пригодный» неоправданно стал до недавнего времени основным в научно-технической литературе и СМИ, что способствовало, скорей всего, ложному информированию лиц, принимающих решения.

 

Окончание следует