В.Н. Комлев, инженер-физик, пенсионер, Апатиты

Аннотация. Рассмотрены нормативно-правовые особенности создания федерального пункта глубинного захоронения радиоактивных отходов 1 и 2 классов опасности вблизи Красноярска на промышленной территории Горно-химического комбината Росатома. Рассмотрение приурочено к общественным обсуждениям Материалов обоснования лицензии на эту деятельность. 

ВВОДНАЯ К МОЛ-2022:

Материалам обоснования лицензии на сооружение не относящегося к ядерным установкам пункта хранения РАО, создаваемого в соответствии с проектной документацией на строительство объектов окончательной изоляции РАО (Красноярский край, Нижне-Канский массив) в составе подземной исследовательской лаборатории (включая предварительные материалы оценки воздействия на окружающую среду), том 1 (https://disk.yandex.ru/d/j5VGPZkC6mhk4g)

Уведомление, п.4. «Цель планируемой деятельности: изучение и отработка способов обращения с РАО, позволяющих обеспечить их надежную финальную изоляцию от окружающей среды». В.К., - похоже на п. 4 Стратегии-2018 (http://en.ibrae.ac.ru/docs/Radwaste_Journal_2(3)18/114_120_Strategy.pdf). И никакой геологии для еще только, как часто убеждают, определения натурных параметров безопасности и для принятия «отсутствующего» решения по захоронению РАО.

МОЛ, т. 1. В разделе «Основные термины, определения, сокращения» ничего нет, относящегося к геологии массива и его изучению.

МОЛ, т. 1. В разделе «Аннотация»: «Деятельность ФГУП «НО РАО» ПО СООРУЖЕНИЮ не относящегося к ядерным установкам пункта хранения РАО… осуществляется на основании лицензии РостехнадзораГН-01,02-304-3318 от 27.12.2016 со сроком действия до 27.12.2026, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы «Материалов обоснования лицензии на РАЗМЕЩЕНИЕ И СООРУЖЕНИЕ (выделено мной, - В.К.) не относящегося к ядерным установкам пункта хранения РАО…». Разные разрешаемые виды деятельности – намечаемый и разрешенный в 2016 г. Запрашивают новый вид деятельности на основании лицензии с другим? Похожий прием привел совсем недавно к отрицательному заключению геолэкспертизы на геологоразведку.

МОЛ, т. 1. «На пользование недрами (геологическое изучение) ФГУП «НО РАО» выдана лицензия Федеральным агентством по недропользованию от 01.04.2015 № КРР 15864 ЗП» (с. 15). Она уже не действует. Но действующая лицензия Роснедр КРР 16117 ЗД на захоронение РАО здесь не указана.

МОЛ, т. 1, список литературы (с. 107). Отсутствует протокол ГКЗ № 4523 от 03-02-2016(https://yadi.sk/i/Nbvvx8zrv58tlQ)с замечаниями по результатам поисковой и оценочной стадий геологического изучения и рекомендацией выполнить разведочную стадию, который является основной и единственной геологической базой для всех последующих документов Ростехнадзора, базой действующих лицензий от 2016 г. 

Практически одновременно в 2022 г. ФГУП «НО РАО» объявило две закупки услуг по подготовке документации на геологоразведочные работы и МОЛ-2022. Видимо, они связаны одной коренной причиной.  

СИСТЕМА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ЗАХОРОНЕНИЯ РАО 1-2 КЛАССОВ ОПАСНОСТИ 

Обсуждать инженерные особенности нужно и можно, но недра - вперед! 

1. Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами». 

Статья 12. Требования к захоронению радиоактивных отходов 

2. Захоронение твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих радиоактивных отходов осуществляется в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов, обеспечивающих локализацию таких отходов в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 «О недрах».

2. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». 

Статья 6. Виды пользования недрами 

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I - V классов опасности (объектов захоронения отходов). 

Статья 8. Ограничения и запреты пользования недрами 

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, рационального использования и охраны недр, охраны окружающей среды.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий может быть ограничено или запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу безопасности жизни и здоровья населения, охране окружающей среды, сохранности зданий и сооружений, включая сохранность горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами. 

Статья 11. Лицензия на пользование недрами 

Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий.

Допускается предоставление лицензии на пользование недрами в отношении нескольких видов пользования недрами.

Статья 12. Содержание лицензии на пользование недрами

Лицензия на пользование недрами должна содержать:

2) вид пользования недрами.

Статья 12.1. Оформление, государственная регистрация, выдача лицензии на пользование недрами, внесение изменений в лицензию на пользование недрами, переоформление лицензии на пользование недрами 

Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование недрами осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр, его территориальными органами и подведомственными ему государственными казенными учреждениями. 

ТЕЗИСЫ ПО ПОВОДУ ЗАКОНА «О НЕДРАХ» И МОЛ-2022, ТОМ 1 

1. ФГУП «НО РАО», предваряя важные документы, обнародовало ошибочные, на мой взгляд, ТЗ (технические задания) 2022 года на подготовку новых геологоразведочных работ и новых материалов обоснования лицензий. Критика и предложения в связи с этим были опубликованы мной за два месяца до официальных общественных обсуждений(https://sibmix.com/?author=12, https://proza.ru/2022/05/21/5 и https://proza.ru/2022/06/26/146).

В частности, было отмечено. Названия предыдущих МОЛ-2015 и МОЛ-2022 отличаются наличием или отсутствием слова «размещение». Всего одно слово, а различие документов и планируемых дальнейших действий важное. Ведь, в конечном итоге, различны виды лицензируемой деятельности. 

Было задано несколько вопросов о смысле и назначении этой истории с повторным лицензированием, которые в ТЗ не нашли отражения. В чем причина/причины повторных процедур? Какие недостатки МОЛ-2015 увидело ФГУП «НО РАО»? Какие грани новой ситуации должны быть учтены в МОЛ-2022? Какова предполагаемая судьба лицензии Ростехнадзора ГН-01,02-304-3318 на «размещение и сооружение»: ее отменят, изменят или что? Как ее судьбу соотнесут с нормами лицензирования? Будет ли Ростехнадзор выдавать новую лицензию? В последнем случае, кто будет нести ответственность за безопасность РАЗМЕЩЕНИЯ площадки ПГЗРО (иными словами, за безопасность ВЫБОРА площадки): ГХК (Росатом), ВНИПИпромтехнологии, Красноярскгеология, НО РАО или ИБРАЭ РАН? 

2. Анализ после опубликования МОЛ-2022 показал главное: в МОЛ-2022 нет какой-либо по существу реакции на анализ ТЗ, а недостатки реализации идеи о повторном лицензировании стали видны отчетливей.

3. Материалы, положенные в основу МОЛ-2015, и сам документ МОЛ-2015 послужили базой оформления в 2016 г. лицензии Роснедр КРР 16117 ЗД (на захоронение РАО) и лицензии Ростехнадзора ГН-01,02-304-3318 (на размещение и сооружение хранилища РАО). Уже тогда наметилось разная трактовка назначения объекта. Какую лицензию (с каким видом деятельности/видом пользования недрами?) и от какого ведомства будут обосновывать МОЛ-2022? 

4. По нормам: геологическая часть входит в обоснование вида деятельности «сооружение», тем более – «размещение и сооружение».

По факту: весь набор разрешительных документов Ростехнадзора начинается с геологических заключений (https://proza.ru/2022/05/08/256 «Документы для ПГЗРО»). 

Предусмотренные (https://proza.ru/2020/09/20/903) Законом «О недрах» и«Методическими рекомендациями по обоснованию выбора участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых от 2007 года» геологические части геолого-географического «размещения» и итоги обоснования «сооружения» ФГУП «НО РАО» вынужденно поставлены под сомнение фактом признания необходимости разведочной стадии геологического изучения массива гнейсов.

«Размещение» подземного объекта – отнюдь не размещение наземных сооружений. Без полноценной разведки «размещение» «ПГЗРО/пункта хранения РАО в составе ПИЛ» вряд ли закончено.

Рисовать при корректировках технического проекта разные варианты выработок при неизвестных по результатам разведки защитных свойствах массива (но назначенных удовлетворительными) на путях разгрузки подземных вод можно, при этом и ОВОС даст удовлетворительные оценки. Будет ли это отражать неизвестную реальность?

5. Убрать деятельность «размещение» из МОЛ – не значит решить проблему фундамента обоснования, а значит спрятать ее или отстраниться от нее, негласно переадресовав ее внешним геологам. Начинать «сооружение» без фундамента («размещения») недопустимо. 

6. Существует неоспоримо два (для случая ПГЗРО по Закону «О недрах» и Закону «Об обращении с радиоактивными отходами») основных вида пользования недрами: геологическое их изучение и строительство в них подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. «Размещение и сооружение ПГЗРО» - это второе. Эксплуатация ПГЗРО – пользование недрами, видимо, при совместной ответственности Роснедр и Ростехнадзора. Все виды пользования недрами регулируются Законом «О недрах» (что отдельно зафиксировано в ст. 12 п. 2 Закона «Об обращении с РАО») и его подзаконными актами.

7. «Размещение» (включая геологическое изучение) и «сооружение/создание/строительство» ПГЗРО – два самостоятельных и равноправных вида пользования недрами (Закон «О недрах»). Оба должны регулироваться и лицензироваться с учетом (как минимум) нормативно-правовой базы недропользования. 

8. В соответствии с Законом «О недрах» и «Положением о порядке лицензирования пользования недрами» (Методические указания по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых от 1998 года (п. 2.2.3.)), в лицензии на пользование недрами для строительства и эксплуатации объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусматривается двухэтапный порядок пользования недрами. На первом этапе владелец лицензии должен осуществить детальные геолого-гидрогеологические исследования (XIX, https://proza.ru/2020/09/20/903).

9. Предмет МОЛ-2022 состоит в изменении вида разрешенной деятельности в сфере недропользования/вида пользования недрами.

10. В п. 8 «Порядка внесения изменений в лицензию на пользование недрами», утвержденного приказом Минприроды России от 14.10.2021 № 752/11 (как и Порядка переоформления лицензий), среди оснований внесения изменений в лицензии на пользование недрами позиции «изменение вида разрешенной деятельности» нет. 

11. Поэтому, речи о внесении законных изменений в лицензию ГН-01,02-304-3318, скорей всего, быть не может. Нужно оформлять новую лицензию. Кто ее будет оформлять на первый в истории России ПГЗРО (естественно, не в условиях «проторенной нормативно-правовой дорожки») и в каком партнерстве – это уже другой вопрос грядущих необходимых согласований решения между Роснедрами и Ростехнадзором. 

12. ВИДИМ ЛИ МЫ НА САЙТЕ ФГУП «НО РАО» ЛИЦЕНЗИИ НА ТОТ ИЛИ ИНОЙ ВИД ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ В СООТВЕТСТВИИ С ЗАКОНОМ «О НЕДРАХ»? И КАК СООТНОСИТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАЦИОНАЛЬНОГО ОПЕРАТОРА НА УЧАСТКЕ «ЕНИСЕЙСКИЙ» С ОБОЗНАЧЕННЫМИ ВЫШЕ ЗАКОНАМИ? ФГУП «НО РАО» обязано лицензировать прежде всего виды деятельности в области пользования недрами.

ТЕЗИСЫ ПО ПОВОДУ ДРУГИХ ДОКУМЕНТОВ И МОЛ-2022, ТОМ 1 

13. «Вид лицензируемой деятельности в области использования атомной энергии по классификации статьи 26 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» - сооружение хранилища радиоактивных отходов» (МОЛ-2022, с. 43).   Авторы МОЛ-2022, как бы и не зная законной системы лицензирования захоронения, вряд ли правомерно для случая РАО 1 и 2 классов опасности ввели базовое положение, которое не соответствует виду лицензируемой деятельности по классификации Закона «О недрах»! А это принципиальное различие/нарушение как по главенству примененного закона, так и по смыслу объекта (РАО по определению, тем более на завершающей стадии обращения с ними, - никак не подходят к использованию атомной энергии). 

14. «Ограничение условий деятельности лицензии – сооружение подземной исследовательской лаборатории (ПИЛ)» (с. 43). Авторы МОЛ-2022 вряд ли правомерно, основываясь на Законе № 170-ФЗ, вводят сооружение ПИЛ. Классификация ПИЛ Енисейского проекта (исследования без использования атомной энергии, без РАО – источника этой энергии) классификации научных исследований Закона № 170-ФЗ (исследования исключительно с применением атомной энергии, статьи 3 и 4) не соответствует. Упоминание ПИЛ в контексте этого закона вряд ли уместно. НО РАО клятвенно обещало не работать в ПИЛ с радиоактивными отходами, с применением атомной энергии. То есть, ПИЛ участка «Енисейский» не является объектом использования атомной энергии и не является объектом применения Закона № 170-ФЗ. 

15. «2.1. Основные этапы жизненного цикла Проекта в рамках осуществления лицензируемого вида деятельности в области использования атомной энергии. Статья 3 Федерального закона от 21.11.1995 №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» устанавливает следующие этапы жизненного цикла объекта использования атомной энергии – размещение, проектирование (включая изыскания), конструирование, производство, сооружение или строительство…» (с. 44). Авторы МОЛ-2022 вряд ли правомерно для случая РАО 1 и 2 классов опасности продолжают обращаться исключительно к Федеральному закону №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» 

16. «Необходимость повторного прохождения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензии обусловлена требованиями Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»». Не указаны конкретные основания для повторной экспертизы (статьи и пункты Закона). Между тем, «Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда» (Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы, п. 8). 

Какое решение суда обусловило официальное утверждение ФГУП «НО РАО»? Официальный представитель ФГУП «НО РАО» Н.В. Медянцев тиражирует в СМИ иное основание: «продление сроков лицензии» (https://uranbator.ru/79692/). Лицензия ГН-01,02-304-3318 действительна до конца 2026 г.! Какое решение суда обусловило официальное утверждение Н.В.Медянцева для общественности? В ряде случаев (ст. 11 «Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня», п. 8) объектом государственной экспертизы может быть объект, ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы в ряде случаев теряет юридическую силу (ст. 18, п. 5) – может потребоваться новая экспертиза. Но эти случаи не называются «повторной экспертизой» или «повторным прохождением государственной экологической экспертизы»? Если необходимость нового прохождения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензии обусловлена требованиями пунктов статей 11, 18 или других Закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», то каких? 

17. ПОЧЕМУ ВЕРСИИ (повторного прохождения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензии) ОТ ФГУП «НО РАО» НЕ ТРАКТУЮТСЯ ОДНОЗНАЧНО? ОНИ ДЛЯ РАЗНЫХ ДОКУМЕНТОВ РАЗНЫЕ И ВРЯД ЛИ ЧЕТКО СООТВЕТСТВУЮТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РФ? 

18. Похоже, в связи с МОЛ-2022 нарушено или неправомочно применено не менее четырех Законов РФ: «Об обращении с РАО» и «О недрах», «Об экологической экспертизе», «Об использовании атомной энергии». Кроме того, негласно нарушены некоторые отраслевые рекомендации, нормы и правила разных ведомств (как и международные подходы) по части применения природных критериев при обосновании ПГЗРО по схеме страна-регион-район-площадка (https://proza.ru/2022/02/22/1827;  https://proza.ru/2021/12/15/641; https://proza.ru/2022/02/13/1032; https://proza.ru/2022/02/15/1543; https://proza.ru/2020/09/20/903). В принципе, не в самих МОЛ, но в связи с ними – еще и, видимо, законы о лицензировании и обращениях граждан. 

Необходимо помнить и о сомнениях в надежности (п. XVIII, https://proza.ru/2020/09/20/903) позиции МОЛ-2022 (с. 44):«Решением о месте размещения объекта является схема территориального планирования Российской Федерации в области энергетики, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 11.11.2013 № 2084-р (схема территориального планирования согласована заместителем председателя Правительства Красноярского края от 06.08.2013 №11-09995)».Вряд ли содержание и статус этих документов соответствуют заявленному. См. Распоряжение Правительства Российской Федерации № 595-р от 6-04-2016 «на право пользования недрами Енисейского участка для захоронения радиоактивных отходов». 

19. Целесообразно дополнительно учесть симулякр «Нижне-Канский массив», к исконному образу которого (Нижнеканскому массиву гранитоидов) участок «Енисейский» не имеет отношения. 

Название и предмет МОЛ-2022 очень похожи на некий насыщенный филолого-правовой «винегрет» нарушений и нелепостей.

20. НЕОБХОДИМЫ ЛИНГВИСТИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ЭТОГО «ВИНЕГРЕТА».

21. Факт реализуемых в обязательном порядке общественных обсуждений и характер объяснений от ФГУП «НО РАО», скорее всего, ближе соответствует новой государственной экологической экспертизе, новому самостоятельному объекту экологической экспертизы, оформлению новой лицензии с новым видом разрешаемой деятельности? 

Аналог, возможно, ситуации – статья «Повторная государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) и процедура общественных обсуждений на примере судебной практики», https://network.bellona.org/content/uploads/sites/4/2020/11/Podvigina_Povtornaya-EE.pdf. 

ИТОГ

Возникают вопросы к авторам МОЛ-2022 и организаторам общественных обсуждений-2022: 

- Ту ли нормативно-правовую базу в качестве основной выбрали? 

- В какое ведомство нужно обращаться за получением лицензии на пользование недрами? 

- Какой вид намечаемой деятельности должен запрашиваться?

- Возможно ли общественное обсуждение МОЛ-2022 соответственно Постановлению администрации ЗАТО Железногорск № 1887 от 15.09.2022 «О назначении общественных обсуждений…» при нынешнем уровне принципиальных ошибок обоснования намечаемой деятельности?

Если я ошибаюсь, прошу меня поправить.