В середине августа экспертная группа по реформированию электроэнергетики, курируемая первым вице-премьером
Игорем Шуваловым, указала на необходимость создания единого мегарегулятора, ориентированного на контроль всей энергетической отрасли. По сути это означает, что чиновники признали если не факт провала реформы отрасли, то необходимость смены курса, заложенного еще во времена Чубайса.
Действительно, с подачи г-на Чубайса реформа ставила задачу децентрализовать управление с расчетом на рынок и рыночные отношения между потребителями энергии и ее производителями. По замыслу главного реформатора, невидимая рука рынка должна была расставить все по своим местам, привлечь инвесторов и дать возможность построить в стране новые генерирующие мощности при доступных для потребителя тарифах. Надо ли рассматривать мегарегулятора рынка как попытку создать некий аналог РАО ЕЭС или это лишь механизм тонкой перенастройки разлаженных рыночных отношений в отрасли? И как к этой инициативе относятся эксперты электроэнергетики?
В развернутом виде позиция сторонников мегарегулятора рынка электроэнергетики изложена в направленном в правительство документе «Стратегия-2020: новая модель роста — новая социальная политика», где электроэнергетике посвящена отдельная глава. Творцы «Стратегии-2020» утверждают, что «реформы в целом проходят успешно, но есть трудности». Некоторые трудности оказываются решительно повсюду.
Конкуренции на рынке, как справедливо замечают авторы труда, по большому счету так и не возникло. В электроэнергетике вновь наблюдается высокая концентрация генерирующих мощностей, а монопольное положение на отдельно взятом региональном рынке энергии стало нормой жизни в пореформенное время. Цитируем: «С учетом роста концентрации генерирующих активов конечный потребитель остается без всякой защиты как со стороны государства, так и со стороны рынка. А отрасль постепенно теряет стимулы для модернизации существующих мощностей. Такая ситуация угрожает эффективному функционированию оптового рынка, может привести к значительным нарушениям в энергобалансе: ухудшению состояния старых мощностей и даже значительному выводу таких мощностей из эксплуатации».
Выход видится простой — разрешить потребителям взаимодействовать непосредственно с оптовыми поставщиками энергии.
Более того, оказывается, заниматься электроэнергией для частного бизнеса подчас невыгодно: «…доходность частных тепловых генерирующих мощностей в реальном выражении снижается, а государственных сетевых, гидро- и атомных активов выросла в разы. Такой подход подрывает доверие инвесторов». В общем, все беды от низкой доходности тепловой генерации, не способной привлечь инвесторов и стимулировать их вкладываться в новые мощности. Хотя, по словам авторов документа, достижение приемлемого уровня предложения энергии потребует уже в ближайшие годы ввода свыше 51 ГВт только тепловой генерации взамен устаревших мощностей, или 113 ГВт по всей энергетике при реализации сценария активного расширения. Кто будет это делать — неясно. Частные инвесторы, как читаем в той же «Стратегии-2020», из отрасли бегут, не считаясь даже с продажей активов при потере стоимости. Что свидетельствует о малом интересе не только к развитию и модернизации, но к присутствию на данном рынке вообще.
Вместе с тем «Стратегия-2020» указывает, что «потенциал роста цен на электро- и теплоэнергию исчерпан, теперь необходимо повышение эффективности — в первую очередь инфраструктурных составляющих». При этом «необходимо обеспечение реальной конкуренции на розничном рынке параллельно с усилением регламентации деятельности гарантирующих поставщиков».
Итак, вот вам квинтэссенция «Стратегии-2020» по рынку электроэнергии. Тарифы повышать нельзя, да еще и конкуренцию неплохо было бы на рынке завести — это при бегущих-то из отрасли инвесторах. Противоречивую ситуацию предлагается разрешить очень просто — глаз да глаз тут нужен за неразумными игроками рынка: «…основная причина происходящего — отсутствие целостного регулирования отрасли, при котором все решения увязывались бы между собой с оценкой последствий для смежных рынков». А технически надзор предлагается осуществлять через создание государственного органа исполнительной власти — Агентства энергетического развития. Новая структура будет отвечать за отрасль целиком, периодически проводить финансовый аудит, оценку реального спроса на электроэнергию. А потом исходя из этого спускать норматив затрат и список востребованных потребителями проектов. Еще «энергетические агенты» должны содействовать конкуренции на рынке энергии.
В общем, «Стратегия-2020», дабы в энергетике наступили счастье, конкуренция и Божья благодать, предлагает создать еще одно госучреждение и посадить туда чиновников.
Первый заместитель генерального директора Института проблем естественных монополий Булат Нигматулин полагает, что в создании мегарегулятора нет никакой необходимости: «Формирование подобной госструктуры означает только появление новых чиновников, которые будут только мешать отрасли, внося дополнительную путаницу. Уже существуют структуры, способные выполнять все функции, которые предполагается возложить на мегарегулятор, — Минэкономразвития, ФСТ, ФАС, нет необходимости создавать что-то еще».
Минэкономразвития производит оценку экономической ситуации в стране, дает прогноз потребления энергии в целом и в отдельных регионах. Тарифная служба формирует на основе данных Минэкономразвития сетку тарифов, которые спускаются генерирующим компаниям в качестве верхнего потолка возможного повышения цен. Антимонопольное ведомство проводит проверки на предмет наличия монопольного завышения цен, при необходимости инициирует соответствующее расследование и водворяет порядок в стане расшалившегося поставщика энергии. В идеале все должно работать, и ничего более, кроме как выполнения вышеназванными службами своих прямых обязанностей, не требуется.
Как в этом случае решать проблему завышения расценок в отрасли на 40–60%? Ведь затраты компаний в энергетике закрыты и проверить их в рамках существующей модели рынка нельзя. По мнению Булата Нигматулина, «в энергетике нужно ввести предельные цены». При этом, полагает он, нужно ориентироваться на уровень цен в США: «Американцы, так же как и мы, имеют собственные энергоносители, собственные месторождения, поэтому при определении предельной цены нужно ориентироваться на ценовую конъюнктуру в этой стране». Естественно, с поправкой на паритет покупательной способности, поскольку потребитель энергии в России живет по российским ценам, а не по американским. Расчеты Института проблем естественных монополий показывают, что этот предел должен составить в среднем 1,8 рубля за киловатт в час. С учетом перекрестного субсидирования предельные расценки можно увеличить до трех рублей для населения и до 3,2 рубля для промышленности. Таким образом, потребитель энергии будет защищен от чрезмерного роста тарифов.
Но тогда как решить проблему с генерацией, которая только при растущих тарифах в состоянии генерировать денежный поток для окупаемости вложений в новое строительство? Булат Нигматулин считает, что ошибка допущена не только в регулировании рынка энергии, но и ранее, при определении стратегии развития отрасли. Скажем, массовое строительство новых атомных станций, по его мнению, при текущих затратах на их возведение нецелесообразно. Это очень дорого, если сравнить с возможными альтернативами (стоимость 1 кВт атомных мощностей сегодня в России составляет 4–5 тыс. долларов, стоимость реконструкции газовых ТЭС до парогазовых — 2,5 тыс. долларов на 1 кВт мощностей). Нужно же сделать приоритетом реконструкцию и модернизацию тепловой генерации, сегодня это львиная доля всех генерирующих мощностей страны и до 70% вклада в тариф. Будет дешевле и даст экономию мощностей, соответствующую строительству не менее 30 ГВт новых мощностей. А за то время, пока не потребуется действительно массового ввода новых станций, можно отладить регулирование в отрасли без ущерба для потребителя.
У профессионалов рынка есть и иные мнения по поводу инициативы создания мегарегулятора. Советник президента Российского энергетического агентства Сергей Пшеничников полагает, что рынку энергии действительно не хватает конкуренции. Но дело вовсе не в концентрации активов у малого числа игроков, как подано в «Стратегии-2020». «На сегодня существует рынок генерации, в котором девять участников, частных компаний, занимающихся тепловой генерацией. Число сбытовых компаний достигает 80. Проблема реально в том, что это рынок продавца. Компаний много, но потребитель не имеет возможности выбора», — говорит г-н Пшеничников.
Теоретически можно было бы решить эту проблему созданием полноценной биржи энергии. Рынок энергии стал бы более конкурентным, как хотят того многие эксперты. Но это, по словам г-на Пшеничникова, не снимет всех обременений отрасли: «В России из 362 станций 121 относится к вынужденной генерации. Они вынуждены работать, чтобы снабжать конкретных потребителей теплом и энергией. Но себестоимость производства энергии на них выше принятых тарифов. Это старые станции, главным образом в Центральной России. Они работают себе в убыток, и будь это другая отрасль, давно были бы закрыты. Рынок здесь просто невозможен».
Таким образом, старые станции с низкой эффективностью были навязаны частному инвестору в комплекте с иными генерирующими активами. Имея очень высокую себестоимость, в руках частника, который умеет считать деньги, они снижают прибыль всей компании в целом и тем самым толкают расценки генерирующих компаний вверх. «Правительство ограничивает рост тарифов 10 процентами в год. Можно ограничивать рост в 2011 году, в 2012-м, но, скажем, в 2013-м неизбежно начнется резкий рост тарифов, чтобы частники могли привести свою рентабельность в соответствие с себестоимостью работы неэффективных станций», — подсчитывает Пшеничников. Поэтому функция регулятора, если его и создавать в отрасли, должна заключаться вовсе не в простом назначении тарифов: «Функции тарифообразования выполняет ФСТ. Есть 86 региональных энергетических комиссий, которые взаимодействуют с местными властями по вопросам тарифообразования. Есть судебная практика борьбы с ростом тарифов, только в прошлом году было 500 обращений в суд по этому вопросу. Но регулятору нужно совершенно иное. Себестоимость производства на отдельных станциях достигает восьми рублей, размах себестоимости в пределах одной компании может быть 40 процентов. А сроки окупаемости проектов по введению новых генерирующих мощностей могут достигать 25 лет. Какая частная компания это выдержит? Рынок здесь невозможен».
Если тут и стоит говорить о необходимости создания государственной структуры, то, по мнению г-на Пшеничникова, с одной лишь функцией — выкупа или какого-либо иного способа выведения с рынка неэффективных активов, их принудительной реконструкцией либо закрытием. При работе с этими проблемными активами только государство может себе позволить горизонт планирования в десятилетия. В исторической практике подобное было зафиксировано в ходе индустриализации Восточной Азии. Сначала японцы, потом южные корейцы использовали госструктуры для поддержки своего тогда еще хиленького капитализма реальными инвестициями в непосильные для бизнеса проекты.
Опубликовано в журнале "Эксперт" 29.08.2011
