О гражданско-правовой ответственности в РФ за причинение ядерного вреда
Дата: 02/07/2012
Тема: Нормы и право


Н.В. Никифоров,  к.т.н., Советник РФ 1 класса, академик ВАН КБ, член Комитета ТПП РФ по качеству продукции

На симпозиуме «Актуальные вопросы международного ядерного права: ядерная безопасность», прошедшем в рамках Международного форума «Атомэкспо 2012» 4-6 июня, ряд выступлений был посвящен режиму гражданской ответственности за ядерный ущерб.



Директор по правовой и корпоративной работе и имущественному комплексу Госкорпорации «Росатом» Андрей Владимирович Попов в своем выступлении[1] назвал, в частности, позицию Министерства финансов Российской Федерации: «страхование является единственно возможной формой обеспечения гражданской ответственности за причинение ядерного ущерба».

Автор настоящей статьи попытался проанализировать обоснованность позиции Минфина и выносит на обсуждение следующие соображения.

Безопасное использование атомной энергии в мирных целях обеспечивается посредством совершенствования и поддержания эффективной юридической инфраструктуры систем международного и национального  регулирования  рисков причинения  радиационного ущерба человечеству и окружающей среде.

Современные международные нормы  ядерного права  формировались в течение пяти десятилетий деятельности  Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), образованного в 1957 году, в целях содействия безопасному использованию атомной энергии в мирных целях.

Крупные радиационные аварии на атомных станциях (Чолк Ривер (Канада, 1952), Виндскейл (Великобритания, 1957) ТримайлАйленд США, 1979), Чернобыль (СССР, 1986), Токаймура (Япония,1999), «Михама» (Япония, 2004), «Фукусима» (Япония, 2011))  обуславливают необходимостьпериодической актуализации ядерного права.

В настоящее время в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ[1]  вроссийских федеральных нормах и правилах [2]НП-001-97«Общие положения обеспечения безопасности атомных станций»сформулированыследующиетребования к ядерному риску:

«АС удовлетворяет требованиям безопасности, если ее радиационное воздействие на персонал, население и окружающую среду при нормальной эксплуатации, нарушениях нормальной эксплуатации, включая проектные аварии[2], не приводит к превышению установленных доз облучения персонала и населения, нормативов по выбросам и сбросам, содержанию радиоактивных веществ в окружающей среде, а также ограничивается при запроектных авариях[3].

В целях исключения необходимости эвакуации населения за пределами зоны планирования защитных мероприятий, устанавливаемой в соответствии с нормативными требованиями к размещению АС, следует стремиться к тому, чтобы оцененное значение вероятности установленного этими требованиями предельного аварийного выброса[4] не превышало 10 -7 на реактор в год.

Следует стремиться к тому, чтобы оцененное на основе вероятностного анализа безопасности значение суммарной вероятности тяжелых запроектных аварий не превышало 10-5 на реактор в год».

Названные значения вероятностей являются лишь целевыми показателяминеобходимости уменьшения риска радиационных аварий дляпроектируемых АС. Эти значения  не могут рассматриваться в качестве императивных норм безопасности, т.к. шестидесятилетний опыт эксплуатации АСхарактеризуется усредненной[5]частотойтяжелых запроектных аварийпорядка   10-3 на реактор в год, т.е. на два порядка выше вероятности, рекомендуемой в [2].

Основополагающим международно-правовым документом, определяющим режим ответственности за ущерб в результате ядерного инцидента на объектах мирного использования атомной энергии, является Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб [3] (далее - венская конвенция), которая под эгидой МАГАТЭ была принята и открыта для подписания в 1963 году.

Международный режим гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб[6] базируется на принципах юридического канализированияответственности оператору (т.е. эксплуатирующей организации), участия государства в возмещении ущерба, ограничения ответственности по объему,  по времени и на других, сформулированных в  [3].

Режим гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб состоит из правовых норм, определяющих основания, пределы и условия ответственности оператора ядерной установки, государства и страховщика и системы финансового обеспечения. Принцип юридического канализирования ответственности одному лицу - оператору обеспечивает защиту интересов потерпевших, освобождая их от необходимости доказывать вину одного или нескольких ответчиков и облегчая процессуальное положение потерпевших.

Законодательные нормы гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб обусловлены национальными моделями агентских отношений в социально-экономических системах стран – участниц ядерной деятельности, зависят от риска радиационных аварий и других факторов.Так,  СССР исходил из государственной ответственности за безопасность ядерных материалов и ядерных  установок, как государственного имущества, и принципов межгосударственного урегулирования претензий за ядерный ущерб. Поэтому в СССР не стоял вопрос о присоединении к Венской конвенции.

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году, по которой международные соглашения являются частью законодательства РФ,  и Федерального закона «Об использовании атомной энергии»[4], содержащего главу XII об ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием,а также условия передачи  ядерных  материалов и ядерных установок из федеральной собственности в собственность юридических лиц создалоусловие ратификации венской конвенции. Венская конвенция была ратифицирована Россией в 2005 году (ФЗ №23 от 21марта 2005 г.).

В настоящее время в РФ согласно Конституции Российской Федерации ответственность за защиту интересов потерпевших в результате использования атомной энергии сосредоточена на государстве (статья 71).

В 1995 году был принят Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», по которому «гражданско-правовую ответственность за убытки[7], причиненные юридическим и физическим лицам радиационным воздействием при выполнении работ в области использования атомной энергии, несет эксплуатирующая организация (т.е. оператор-прим.авт.) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Возмещению подлежит вред[8], причиненный жизни и здоровью граждан и обусловленный радиационным воздействием либо сочетанием радиационного воздействия с токсическими, взрывными или иными опасными воздействиями.

Возмещению подлежат такжеубытки, причиненные  радиационным воздействием окружающей среде, в соответствии с настоящим законом, Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", законами и иными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом иски о возмещении убытков предъявляются эксплуатирующей организации органами государственной власти, соответствующими органами местного самоуправления, специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды.

Финансовое обеспечение эксплуатирующей организации в случае возмещения убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием, состоит из государственной гарантии или иной гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора).

Ответственность эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, наступает независимо от вины эксплуатирующей организации.Эксплуатирующая организация освобождается от ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, возникшим в результате непреодолимой силы, военных действий, вооруженных конфликтов и умысла самого потерпевшего».

Согласно закону «Об использовании атомной энергии» виды и пределы ответственности   эксплуатирующей организации за вред, причиненный радиационным воздействием в зависимости от типа объекта использования атомной энергии, устанавливаются законодательством Российской Федерации. Максимальные пределы ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, в отношении любого одного инцидента не могут быть больше размера, установленного международными договорами Российской Федерации.

Отсылочные законодательные нормы, названные выше, до настоящего времени не установлены.Имеется проект № 96700118-2 федерального закона «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и еефинансовом обеспечении» [5] (далее – проект закона), разрабатываемый с 1996 года, и пока не принятый. В проекте законаопределен ряд особенностей гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации передтретьими лицами за причинение ядерного вреда[9], механизм финансового обеспечения ответственности, а также особенности судопроизводства по искам о возмещении ядерного вреда.

При рассмотрении проекта закона [5 ] вкупе с действующим законом  [4] возникаютнекоторые принципиальные вопросыи императивныенеопределенности:

1) Согласно закону [4]физическим лицам подлежат возмещению не все виды ущерба, а только вред, причиненный жизни и здоровью граждан. По венской конвенции в судебном порядке   «приоритет при распределении возмещения отдается требованиям, касающимся смерти или телесного повреждения» в тех случаях, когда в связи с требованиями, предъявленными против оператора за ущерб,подлежащий возмещению, превышает или может превысить максимальную сумму, предоставляемую согласно пункту 1 Статьи V Конвенции». В этой связи возникает вопрос о защите прав, в том числе юридических лиц, при потере ими имущества в результате радиационной аварии.

2) Какие виды внешних и внутренних силовых  воздействий относятся к категории непреодолимых сил? Правомерно ли относить запроектные аварии(см. ссылку 2), за исключением ошибочных действий персонала, к непреодолимой силе?

В проекте закона [5] сформулировано, в частности, определение непреодолимой силы, как«чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, к которым относятся стихийные бедствия, военные действия или вооруженные конфликты».

В чем принципиальное отличие военных действий от вооруженных конфликтов и от диверсионных и террористических актов, которые по существуявляются скрытой формой  военных действий, гражданской войны или восстания[10]?

3) Правомерно ли в системах  физической защиты ядерных установок и радиационных источников относить запроектныетеррористические угрозытакого вида к непреодолимой силе?Правомерно ли возмещение ядерного вреда, причиненного в результате террористического акта в отношении объекта использования атомной энергии, на организационной основе закона «О противодействии терроризму»[6]за счет федерального бюджета(статьи 18 и 19)?

Следовательно,запроектные аварии и неучтенные в проекте угрозы физической безопасности могут рассматриваться  как действия непреодолимой силы. Очевидно, что такая  концепция непреодолимой силы будет стимулировать эксплуатирующую организацию, как заказчика проекта объекта использования атомной энергии,  снижать требования к перечню проектных угроз и аварий в целях снижения риска гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда третьим лицам.

В статье 56 закона [4] установлено, что «финансовое обеспечение эксплуатирующей организации в случае возмещения убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием, состоит из государственной гарантии или иной гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора)». При этом согласно статье 7 венской конвенции «от оператора требуется поддерживать страхование или другое финансовое обеспечение, покрывающее его ответственность за ядерный ущерб, в таком размере, такого вида и на таких условиях, как определяет отвечающее за установку государство. Отвечающее за установку государство обеспечивает выплату возмещений по удовлетворенным исковым требованиям против оператора за ядерный ущерб путем предоставления необходимых средств в том размере, в каком размер страхования или другого финансового обеспечения недостаточен для удовлетворения таких требований, но не выше установленного предела». Следовательно,страхование ответственности оператора является добровольной формой финансового обеспечения по венской конвенции, и обязательной –по российскому законодательству.

Проект закона [5] предусматривает следующие уровни и формы финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации за причинение ядерного вреда.

Первый уровень равен эквиваленту в 5 млн.долл. США и соответствует минимальному пределу ответственности. Формой финансового обеспечения ответственности в пределах этого уровня является обязательное страхование.

Эксплуатирующая организация освобождается от обязанности страхования своей ответственности в том случае, если ей предоставлена государственная гарантия финансового обеспечения ответственности за причинение ядерного вреда.

Второй уровень определяется разницей между максимальным и минимальным пределами ответственности эксплуатирующей организации, Этот уровень не может превысить суммы, эквивалентной 145 млн.долл. США.

В пределах второго уровня финансового обеспечения все эксплуатирующие организации, за исключением тех, для которых предел ответственности установлен в сумме, эквивалентной 5 млн.долл. США, осуществляют взаимное страхование гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб.

Проект закона содержит условия участия государства в возмещении ядерного вреда  (статья 17). Государство в лице Правительства РФ осуществляет возмещение ядерного вреда, превышающего максимальный предел ответственности эксплуатирующей организации, из Государственного страхового фонда возмещения ядерного вреда. Из этого фонда возмещаются также:

вред, причиненный в результате действия непреодолимой силы;

вред, причиненный в случае, когда обеспечение безопасности объекта, находящегося в ведении эксплуатирующей организации, несет в соответствии со статьей 35 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" соответствующий федеральный орган[11] исполнительной власти, осуществляющий управление использованием атомной энергии.

Государственный страховой фонд возмещения ядерного вреда создается по решению Правительства РФ с целью защиты жизни и здоровья граждан, имущественных интересов физических и юридических лиц, предупреждения и ликвидации радиационных аварий. Государственный страховой фонд возмещения ядерного вреда координирует свою деятельность с Обществом взаимного ядерного страхования и другими страховыми организациями, осуществляющими деятельность в области ядерного страхования.

Здесь возникают следующие  вопросы.

4) Какова цель и задачи обязательного коммерческого страхования[12] ответственности эксплуатирующей организации  в  схеме финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности за ядерный вред?

5) Почему на первом уровне ответственности не могут быть обеспечены условия страхования в некоммерческом партнерстве операторов - обществе взаимного страхования, без коммерческих посредников (страховщика, брокера, актуария), преследующего цели извлечения прибыли?

6) Какие задачи по предупреждению и ликвидации помимо собственно финансового возмещения ущерба  радиационных аварий должен решать Государственный страховой фонд возмещения ядерного вреда?

Должен ли этот фонд координировать свою деятельность с фондами для финансирования НИОКР повышению безопасности, создаваемыми эксплуатирующими организациями совместно с органами управления использованием атомной энергии, в соответствии со статьей 34федерального закона [4]?

В заключение, возвращаясь к началу статьи, т.е. к реальной вероятности запроектных аварий АС порядка 10-3, характеризующей  страховой риск, предлагается следующая логика гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансового обеспечения.

Предметом гражданской ответственности субъектов использования атомной энергии (управляющих и регулирующих органов -заказчиков, и исполнителей работ и услуг,) за ядерный вред,  правомерноканализированной эксплуатирующей организации,в соответствии с федеральными нормами и правиламиправомернорассматривать запроектную аварию, которая для одного реактора вероятна в течение 1000 лет, и должна быть отнесена к категории непреодолимой силы.

Последствия проектных аварий  не являются предметом гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации. Их пределы и меры защиты устанавливаются, контролируются, лицензируются государственным органом регулирования безопасности, и обеспечиваются эксплуатирующей организацией.

Данную логику автор рекомендует для доработки проекта № 96700118-2  федерального закона «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и еефинансовом обеспечении» и заранее благодарит читателей за обоснованную критику.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Оценка безопасности инезависимая проверкадля атомныхэлектростанций
Руководства  № NS-G-1.2.
2. НП-001-97«Общие положения обеспечения безопасности атомных станций»
3. Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб, 1963г.
4.  Федеральный закон от 21.11.1995 г. №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»
5.Проект № 96700118-2 федерального закона «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и еефинансовом обеспечении».
6.Федеральный закон от 06.03.2006 №35-ФЗ «О противодействии терроризму».
7.Закон РФ от 27.11.1992 N 4015-1(ред. от 30.11.2011)"Об организации страхового дела в Российской Федерации".



[1] См. сайт «Атомэкспо 2012», материалы форума.

[2] В соответствии с [2] проектная авария- авария,для которой проектом определены исходные события и конечные состояния и предусмотрены системы безопасности,обеспечивающие с учетом принципа единичного отказа систем безопасности или одной,независимой отисходногособытияошибкиперсонала ограничение ее последствийустановленными для таких аварий пределами[НП-001-97].

[3]
 В соответствии с [2] запроектная авария  - авария, вызванная не учитываемыми для проектных аварий исходными событиями или сопровождающаяся дополнительными по сравнению с проектными авариями отказами систем безопасности сверх единичного отказа, реализацией ошибочных решений персонала.

[4] Предельно допустимый аварийный выброс - значения выброса основных дозообразующих радионуклидов в окружающую среду при запроектных авариях, при которых дозы облучения населения на границе зоны планирования защитных мероприятий и за ее пределами с вероятностью 10-7   реактор/год не должны превышать  соответствующих значений,  регламентированных  в  действующих  нормах радиационной безопасности, требующих принятия решений о мерах защиты населения.

[5] Отношение количества тяжелых запроектных аварий к суммарному времени эксплуатации  мирового количества (435).ядерных реакторов.

[6] В венской конвенции  «Ядерный ущерб» означает:
1)     смерть или телесное повреждение;
2)     потерю имущества или ущерб имуществу; и следующее по каждому подпункту в пределах, устанавливаемых законом компетентного суда:
3)     экономические потери, возникающие в результате потерь или ущерба, упомянутых в подпункте i) или ii), постольку, поскольку они не охватываются этими подпунктами, если их несет лицо, имеющее право на предъявление иска в отношении таких потерь или ущерба;
4)     затраты на меры по восстановлению окружающей среды, состояние которой ухудшилось, за исключением незначительного ухудшения, если такие меры фактически были приняты или должны быть приняты и постольку, поскольку это не охватывается подпунктом ii);
5)     потерю доходов, получаемых от экономического интереса в любом применении или использовании окружающей среды, в результате значительного ухудшения состояния этой среды и постольку, поскольку это не охвачено подпунктом ii);
6)     затраты на превентивные меры и стоимость дальнейших потерь или ущерба, причиненных такими мерами;
7)     любые другие экономические потери помимо любых потерь, вызванных ухудшением состояния окружающей среды, если это допускается общим законом о гражданской ответственности компетентного суда, в случае подпунктов i) — v) и vii) выше в той мере, в какой потери или ущерб возникают в силу или являются результатом ионизирующего излучения, испускаемого любым источником излучения внутри ядерной установки или испускаемого ядерным топливом или радиоактивными продуктами, или отходами на ядерной установке или ядерного материала, поступающего с ядерной установки, произведенного в ней или отправленного на нее, независимо от того, возникают ли они в силу радиоактивных свойств такого вещества или комбинации радиоактивных свойств с токсическими, взрывными или другими опасными свойствами такого вещества».
     
[7] Согласно статье 15 ГК РФ термин «убытки» означает – «расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)»

[8] Термин «вред» означает причинение порчи, ущерба чему, или кому либо.  В статье  1064 ч. 2  ГК РФ предусматривает общие условия ответственности за причинение вреда. Вред представляет собой любое умаление (уменьшение) личного или имущественного блага потерпевшего, охраняемого правом.Вред, причиненный личности, может состоять в умалении чести и достоинства потерпевшего либо в понижении его трудоспособности вследствие болезни или увечья, присвоении определенным лицом авторства потерпевшего на изобретение и т. п.

[9] ядерный вред - вред, причиненный личности или имуществу физического лица, имуществу юридического лица или объектам окружающей природной среды, который возник в результате радиационной аварии под воздействием радиоактивных свойств или сочетания радиоактивных свойств с токсическими, взрывными или иными опасными свойствами ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов [5].

[10] В соответствии со статьей 4 венской конвенции [3] «никакая ответственность согласно настоящей Конвенции не возлагается на оператора, если он доказывает, что ядерный ущерб причинен непосредственно в результате вооруженного конфликта, военных действий, гражданской войны или восстания».

[11] Юридически ГК «Росатом» не является федеральным органом исполнительной власти.

[12] В соответствии со статьей 33 Федерального закона[7] «Должностные лица органа страхового надзора не вправе разглашать в какой-либо форме сведения, составляющие коммерческую и иную охраняемую законом тайну субъекта страхового дела, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации»






Это статья PRoAtom
http://www.proatom.ru

URL этой статьи:
http://www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=3877