П.Н. Сниккарс, директор департамента развития электроэнергетики Минэнерго РФ

Уважаемый Виктор Васильевич! Минэнерго России рассмотрело Ваше обращение от 30 мая 2017 г. № ПГ-3271, направленное письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 мая 2017 г. № П48-82681, и сообщает: Минэнерго России с пониманием относится к Вашей обеспокоенности состоянием дел в российской электро- и теплоэнергетике и полностью разделяет Вашу позицию о недопустимости ведомственного лоббизма. В то же время, Минэнерго России считает необходимым отметить, что подавляюще большинство критических замечаний, изложенных в Вашем письме, не соответствуют реальному положению в отрасли.

В Вашем письме Вы утверждаете, что проект федерального закона № 1086603-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» (далее - законопроект) разработан по инициативе и в интересах отдельных частных компаний. В ответ на это высказывание обращаем Ваше внимание на то, что данный законопроект разработан в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 21 мая 2014 г. №Пр-1145 и от 27 января 2015 г. №Пр-156, а также в соответствии с планом мероприятий («дорожной картой») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 г. №1949-р, с учетом протоколов совещаний у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 28 мая 2015 г. №АД-П9-125пр, от 13 ноября 2015 г. № АД-П9-225пр и от 15 марта 2016 г. №АД-П9-36пр.

Законопроект является результатом более чем трехлетней работы Минэнерго России по анализу ситуации в отрасли теплоснабжения и выбору наиболее оптимального способа решения накопившихся проблем. С 2013 г. законопроект широко и открыто обсуждается на различных площадках с привлечением заинтересованных руководителей федерального и регионального уровня, научных организаций, экспертного сообщества, представителей энергетических компаний. Законопроект прошел процедуру общественных обсуждений и оценки регулирующего воздействия, а также согласование с федеральными органами исполнительной власти (ФАС России, Минстрой России, Минэкономразвития России), в ходе которого были рассмотрены и урегулированы все первоначальные разногласия. Минюстом России проведена антикоррупционная экспертиза, в результате которой коррупциогенных факторов в законопроекте не выявлено.

Законопроект был принят в первом чтении 16 декабря 2016 г. на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума).

Ваше утверждение о том, что законопроект не поддержан регионами, не соответствует действительности. Комитетом по энергетике Государственной Думы получены официальные отзывы на законопроект от 62 из 85 субъектов Российской Федерации, в общем количестве - 81 шт. (с учетом дублирующихся от разных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), из них более 80% отзывов - положительные. Положительный отзыв на законопроект поступил от Комитета по экономической политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Отзывы с конструктивными замечаниями, не меняющими идеологию законопроекта, поступили также от Правового управления Аппарата Государственной Думы, Государственно-правового управления Президента Российской Федерации. Законопроект получил положительные отзывы в ходе обсуждения на региональных экспертных площадках в городах Тюмени, Красноярске, Архангельске, Сочи, Санкт-Петербурге, Челябинске, Казани и др.

Вызывает недоумение и не соответствует истине Ваше утверждение о якобы имевшем место лоббировании данного законопроекта Минэнерго России в Государственной Думе. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2016г. №1034 официальным представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального собрания Российской Федерации законопроекта назначено Минэнерго России в лице заместителя министра, отвечающего за осуществление полномочий ведомства в сфере электроэнергетики и теплоснабжения. Именно по этим основаниям Минэнерго России является организатором процесса разработки данного законопроекта, а его руководители регулярно выступают на различных совещаниях и форумах с докладами и презентациями, посвященными как ситуации в теплоэнергетике в целом, так и конкретно - вопросам разработки законопроекта.

Обсуждение законопроекта с момента его внесения Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу 30 мая 2016 г. велось активно и максимально открыто, с участием не только Комитета по энергетике и Комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, но и всех заинтересованных депутатов, экспертов, научных и общественных организаций. Площадками обсуждения законопроектами были:

10 ноября 2016 г. состоялся «круглый стол», организованный Комитетом по энергетике Государственной Думы. По итогам «круглого стола» решением Комитета по энергетике создана рабочая группа по подготовке законопроекта ко второму чтению, в которую включено более 50 человек.

17 января и 24 января 2017 г. проведены встречи с внутрифракционными группами фракции «Единая Россия» Г осударственной Думы.

26 января 2017 г. законопроект обсуждался на совещании, организованном Комитетом по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Г осударственной Думы.

6 февраля 2017 г. в Государственной Думе прошли парламентские слушания по законопроекту.

7  февраля 2017 г. состоялось обсуждение законопроекта с депутатами фракции «Справедливая Россия» Государственной Думы.

8 февраля 2017 г. состоялось обсуждение законопроекта у Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И.Матвиенко с участием сенаторов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации), на котором был должен результат рассмотрения поправок и ход подготовки согласованных редакций. О конструктивных результатах взаимодействия Минэнерго России с Советом Федерации по законопроекту В.И.Матвиенко сообщала лично Председателю Правительства Российской Федерации Д.А.Медведеву.

Все указанные выше мероприятия проходили при непосредственном участии федеральных органов исполнительной власти - Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минстроя России и ФАС России.

В рамках подготовки законопроекта ко второму чтению, запланированному на весеннюю сессию 2017 г. Государственной Думы, Минэнерго России было рассмотрено 126 официальных поправок к законопроекту, внесенных депутатами Государственной Думы, сенаторами Совета Федерации, руководителями субъектов Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что в поступивших отзывах и поправках отмечается необходимость реформирования теплоэнергетики. Замечания к законопроекту связаны, прежде всего, со стремлением добиться максимально возможного улучшения ситуации в отрасли и снизить возможные риски при внедрении новой модели рынка. Минэнерго России, безусловно, поддерживает такой подход и как разработчик постаралось максимально учесть поступившие предложения ко второму чтению.

Минэнерго России проведена работа по обсуждению поправок и замечаний к законопроекту с федеральными органами исполнительной власти, в том числе, с Минэкономразвития России, Минстроем России, ФАС России. Поправки и замечания к законопроекту были рассмотрены на совещаниях в Правительстве Российской Федерации, проведенных Заместителями Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н.Козаком и А.В. ворковичем.

В результате обсуждения поправок к законопроекту выработаны компромиссные позиции по ряду существенных вопросов, в том числе, по усилению контроля за деятельностью единой теплоснабжающей организации (включая меры по ужесточению контроля со стороны антимонопольных служб) и ответственности единой теплоснабжающей организации (далее - ЕТО); по усилению роли региональных органов власти (включая их роль в принятии решения о переходе на целевую модель рынка тепловой энергии в конкретном поселении), по минимизации возможных ценовых последствий (включая возможность в рамках соглашения договориться о максимальной цене для потребителей на уровне ниже цены «альтернативной котельной», в том числе, в случае отсутствия инвестиций в схеме теплоснабжения), по синхронизации целевой модели рынка тепловой энергии и индексов изменения платы граждан за коммунальные услуги и др.

Отмечаем, что в ходе проведенных обсуждений все эксперты, заинтересованные в улучшении ситуации в теплоэнергетике, имели возможность представить аргументированную позицию и внести соответствующие поправки.

С учетом изложенного не представляется возможным понять к кому именно относятся изложенные в Вашем письме сомнения в компетентности разработчиков и лоббистов, а утверждения об игнорировании возражений российских экспертов и о жесткой критике регионов, потребителей и специалистов выглядят бездоказательными.

Законопроект, вопреки Вашему утверждению, не является методом ввода новой тарифной политики, не предполагающим эффективных нетарифных методов решения. Наоборот, законопроект предусматривает системные изменения хозяйственных отношений в сфере теплоснабжения. Изменяется роль ЕТО, которая становится единым центром ответственности в системе теплоснабжения за обеспечение параметров качества теплоснабжения и параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении перед каждым потребителем в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

Законопроект сохраняет все действующие виды государственного контроля за деятельностью ЕТО, в том числе антимонопольный, а также предусматривает новые виды контроля и ограничений, которые позволят предотвращать возможные злоупотребления и недобросовестное поведение ЕТО, но при этом не нанесут ущерба для нормального ведения бизнеса. Законопроект направлен на то, чтобы мотивировать участников рынка теплоснабжения инвестировать в повышение эффективности систем теплоснабжения, в том числе путём увеличения доли комбинированной выработки тепловой и электрической энергии.

Кроме того, законопроектом предполагается изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Предельная цена, выше которой цены для потребителей быть не могут, согласно законопроекту, определяется на долгосрочной основе методом сравнения со стоимостью наилучшего доступного для потребителя способа альтернативного теплоснабжения (цена «альтернативной котельной»), что исключает перенесение бремени неэффективных, избыточных затрат теплоснабжающих организаций на потребителей. В дополнение к этому законопроект предусматривает механизмы сглаживания возможных ценовых последствий. Также необходимо подчеркнуть, что законопроект предполагает добровольный переход муниципальных образований к новой модели рынка тепловой энергии - решение о переходе к новой модели будет приниматься исключительно по согласованию с органами исполнительной власти местного самоуправления и субъекта Российской Федерации, а перечень ценовых зон теплоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Реализация инициированных законопроектом изменений дает выгоды не исключительно топ-менеджменту энергокомпаний, как утверждается в Вашем письме, а прежде всего:

потребителям тепловой энергии, получающим существенно более надежное и качественное теплоснабжение по прогнозируемым ценам и упрощенное взаимодействие с инфраструктурными организациями;

государству - в виде повышения управляемости систем теплоснабжения, упрощения регулирования и контроля отрасли, снижения нагрузки на бюджет по субсидированию отрасли теплоснабжения не менее чем на 125 млрд руб и перехода на новый, инновационный, технологический уклад. Наконец, ожидается значительный мультипликативный эффект для связанных отраслей экономики - добычи и переработки полезных ископаемых, строительства, машиностроения и металлообработки, приборостроения, и других.

Преимущества от реализации законопроекта, получаемые энергокомпаниями в виде снижения некоторых форм административного давления, повышения экономической мотивации к развитию теплоснабжения, снижения рисков инвестирования за счет стабильных долгосрочных правил функционирования отрасли сбалансированы адекватным повышением ответственности, включая адресную ответственность перед потребителями за надежность и качество теплоснабжения, и ответственность перед местными властями за выполнение инвестиционных программ по развитию систем теплоснабжения.

В то же время, в содержащихся в Вашем письме альтернативных предложениях речь идет о применении регулируемой усреднительной модели, по сути фиксирующей исключительное положение действующих ТЭЦ вне зависимости от специфики ситуации в конкретных зонах теплоснабжения. Таким образом, Вы предлагаете вернуться к формам организации отрасли теплоснабжения, применявшимся 30-40 лет назад, и не отвечающим в полной мере технологическим и экономическим реалиям сегодняшнего дня.

Минэнерго России также категорически не согласно с приведенной в Вашем письме оценкой итогов реформирования электроэнергетики. Руководство Минэнерго России неоднократно высказывало свою позицию по оценке результатов проведенных реформ. Цели реформирования электроэнергетики были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации № 526 от 11 июля 2001 г., которое называется в Вашем обращении лоббистским. К этим целям относилось, в первую очередь, повышение эффективности функционирования электроэнергетики, а также обеспечение бесперебойного снабжения отраслей экономики и населения электрической энергией. Все соответствующие механизмы, определенные в указанном постановлении, были реализованы.

Вертикально-интегрированная монополия РАО «ЕЭС России» была разделена по видам деятельности (генерация, передача и распределение электроэнергии, сбыт, оперативно-диспетчерское управление), что позволило сделать работу каждого сектора электроэнергетики более прозрачной, а регулирование отрасли более эффективным.

Сформированы и работают оптовый и розничный рынки электроэнергии. Реализован механизм привлечения частного капитала в конкурентные виды деятельности - генерацию и сбыт электроэнергии. Также реализован механизм передачи естественно-монопольных видов деятельности (электросетевое хозяйство, оперативно-диспетчерское     управление) под непосредственный контроль государства.

В марте 2003 г. принят Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике), законодательно закрепляющий принципы организации электроэнергетической отрасли. В дальнейшем в Закон об электроэнергетике неоднократно вносились изменения, по большей части уточняющего характера, а также ряд принципиальных поправок, оказавших важное влияние на конфигурацию отрасли и рынков электроэнергии (например, введение в 2007 г. запрета на совмещение видов деятельности в отрасли, уточнение механизмов государственного регулирования и контроля; уточнение в 2010 г. механизмов государственного регулирования цен (тарифов) в регулируемых видах деятельности и др.).

В ходе проведенной реформы была изменена вся система отношений между потребителями, субъектами электроэнергетики и государством, действовавшая в течение предыдущих десятилетий. В результате реформ отрасль приведена в единую систему экономических условий, существующих в Российской Федерации.

Построенная в результате реформы рыночная электроэнергетика сгенерировала целую группу современных экономических стимулов и новых возможностей для участников электроэнергетического рынка, предоставила новые источники для реализации инвестиционных проектов. Для всех категорий потребителей заработали эффективные ценовые стимулы для управления своим энергопотреблением и для внедрения энергосберегающих технологий. Существенно упрощен и переведен на рыночные условия доступ к энергетической инфраструктуре. Повысилась эффективность управления за счет передачи части функций на уровень саморегулирования. Обеспечен полный переход на денежную форму расчетов.

Для потребителей улучшилась доступность и повысилась надежнЬсть электроснабжения, прекратились веерные отключения, появилась возможность выбора различных «тарифных планов». Энергокомпании перешли на планирование и производство товара «электроэнергия» на основании рыночного спроса и предложения, создана система экономических стимулов к повышению эффективности работы в условиях конкурентного рынка и получения инвестиционных ресурсов из рыночных источников (в том числе, за счет притока иностранных инвестиций (Финская Fortum, итальянская Еnel, немецкая Е.Оn; в области производства энергооборудования - немецкая Siemens, французская Alstom, американская General Electric, корейская Hundai и др.). При этом инвестиции пришли не только в сектор производства электроэнергии, но и в сетевую инфраструктуру.

Результаты функционирования отрасли за годы, прошедшие после реформирования РАО «ЕЭС России» позволяют признать реформу удачной. Начиная уже с 2006 г., с запуска новой модели оптового рынка электроэнергии и начала структурных преобразований, отмечается прирост инвестиций. Только за 2008-2012 гг. суммарные вложения в электроэнергетику выросли в 2,8 раза по сравнению с периодом 2003-2007 гг. и составили 4,2 трлн. руб. Это позволило, несмотря на кризисные периоды в экономике в целом, только за 2008-2012 гг. ввести 16,1 ГВт генерирующих мощностей, тогда как за период с 1995 по 2007 годы ежегодные вводы генерирующих мощностей не достигали 3 ГВт, в среднем годовые вводы составляли порядка 1,25 ГВт. При этом в эксплуатацию вводятся современные станции, позволяющие снизить расходы на выработку электроэнергии - за указанные пять лет расходы условного топлива на производство электроэнергии снизились на 2% - с 335,5 г условного топлива на 1 кВт/ч в 2008 г. до 329,7 г условного топлива на 1 кВт/ч в 2012 г.

Ввод новых генерирующих мощностей, помимо улучшения экономических показателей работы отрасли, позволил повысить надежность работы энергосистемы. Интенсификацией вводов генерирующих мощностей впервые за всю историю российской электроэнергетики удалось переломить тенденцию к старению основных фондов. В 2012 г. выработка электроэнергии практически сравнялась с выработкой электроэнергии в 1990 г., при этом установленная мощность электростанций в 2012 г. стала на 32,7 ГВт выше. Если в 1990 г. установленная мощность превышала максимум нагрузки в 1,25 раза, то в 2012 г. - в 1,44 раза.

В Вашем письме неоднократно подчеркивается, что рост тарифов в электроэнергетике подрывает конкурентоспособность экономики, при этом Вы приводите в качестве примера более эффективной организации другие отрасли ТЭК (газовую, нефтяную и т.п.), которые, по Вашему утверждению, стабильно функционируют на внутреннем и внешнем рынке. Однако именно электроэнергетика в период 2008-2016 гг. демонстрирует стабильные объемы производства и потребления. Так, производство электроэнергии за указанный период выросло с 1040 млрд кВтч в 2008 г. до 1072 млрд кВтч в 2016 г., потребление на внутреннем рынке - с 1023 млрд кВтч в 2008 г. до 1027 млрд кВтч в 2016 г. При этом, по данным Минэкономразвития России, тарифы на электроэнергию с 2000 г. по 2014 г. увеличились в 9 раз, в то время как тарифы на водоснабжение за этот же период выросли в 25 раз, на газ - в 14 раз. Это сравнение наглядно подтверждает, что именно в электроэнергетике наблюдается наименьший рост тарифов, что в значительной степени связано с развитием оптового рынка и государственным регулированием данной сферы на федеральном уровне. Учитывая, что на природный газ приходится более 2/3 выработки тепловой генерации и около половины выработки всей электроэнергии Российской Федерации в целом, можно констатировать, что рост цен на электроэнергию обусловлен главным образом удорожанием топлива, и в первую очередь - повышением тарифов на природный газ. Именно эффективная рыночная модель электроэнергетики позволила частично компенсировать остальные факторы роста, поэтому в целом рост цен на электроэнергию оказался ниже роста цен на топливо.

Также следует отметить, что цены на электроэнергию для населения так и для прочих категорий потребителей, существенно ниже, чем в большинстве развитых стран. Так, по итогам 2015 г., цены на электроэнергию для населения в Российской Федерации на 10% ниже, чем в Республике Беларусь, в 2 раза ниже, чем в Чехии, в 2,7 раза ниже, чем в Финляндии, в 4 раза ниже, чем в Великобритании, в 5 раз ниже, чем в Италии и в 6 раз ниже, чем в Германии. Кроме того, Российская Федерация - одна из немногих стран, где цены на электроэнергию для населения ниже, чем для промышленности, что обуславливает проблему «перекрестного субсидирования».

Безусловно, в такой сложной многоуровневой отрасли как электроэнергетика, сохраняется ряд нерешенных проблем. Корректировка модели розничного рынка электроэнергии, повышение доступности энергетической инфраструктуры, окончательная ликвидация перекрестного субсидирования, повышение эффективности использования сетевой инфраструктуры совершенствование механизмов вывода из эксплуатации старого оборудования, оптимизация регулирования генерации с комбинированной выработкой, развитие распределенной генерации, контроль над затратами при формировании инвестиционных программ естественных монополий, создание отраслевой информационной системы - решение этих вопросов по-прежнему необходимо для улучшения качества государственного управления отраслью. Однако Минэнерго России считает, что существующие проблемы не являются основанием для отказа от ранее выбранной модели рынка.

Минэнерго России рассматривает подходы к решению данных проблем, в том числе, с привлечением представителей экспертного сообщества, учитывает советы и критику экспертов, вносит корректировки и изменения в стратегические и нормативные документы, регулирующие деятельность отрасли.

Таким образом Минэнерго России всегда открыто для конструктивных  предложений, способствующих повышению эффективности электро- и теплоэнергетики в интересах всех субъектов отраслевого рынка и экономики страны в целом.